一、引言及文献综述 “毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算管理能力”（Schick，1990）。预算的科学编制和有效执行对减税降费后缓解收支平衡大有裨益，反之，不但无法作为绩效管理的基础，还会带来预算软约束，造成财政资金的浪费。财政收支的预决算偏离反映了预算编制和决算执行之间的差异，从数量金额层面体现了我国预算管理的能力。但分税制以来，我国的预决算差异波动较大，24年来全国决算平均超收6.64%，超支4.89%；2006、2007连续两年全国财政收支超高增长①，政府对预算的监督约束作用受到挑战，预决算偏离首次引起国内学术界的关注（高培勇，2008）；2011年全国的超收和超支分别达到15.78%和9.01%，远超国际5%的平均水平（冯辉和沈肇章，2015）；中央和地方、收入和支出表现出不同的波动差异，已经逐渐演变成为一个典型的财政现象（陈志刚和吕冰洋，2019）。 预算作为政府年初的收支计划，允许和年底决算存在一定的差异，但超常规的预决算偏离不仅影响预算管理的法制化、科学化进程，更会影响国家宏观调控的效力。詹新宇等（2018）通过构建包含政府预算规则的DSGE模型，发现预算预期冲击和“超预算”冲击（高培勇，2008；马蔡琛，2009）会带来我国产出的较大波动，更从提升国家宏观调控有效性的角度论证了控制预决算偏离的重要性。预算管理与国家治理现代化密不可分，如何提高各级政府、部门的预算管理能力，增强预算编制的科学性和执行准确性，合理安排收支的重点领域，制定债务借还计划，减少预决算偏离，是一个重要且必须关注的问题。 已有不少学者对预决算偏离问题进行了研究。国外多从收入预测的角度进行研究，一方面认为收入预测的准确性与政治因素相关，Kyobe & Danninger（2005）得出收入预测过程中的透明度、正式性和组织的简洁性是低收入国家准确预测收入的重要保障，腐败会降低透明度和正式性；Kauder et al.（2017）以德国为例进行研究，认为选举动机并没有影响西德的财政预测，但却造成了东德对财政支出的低估。另一方面认为收入预测的准确性与经济波动密切相关，宏观经济的波动、预测的时间以及预测机构的独立性可以在80%的程度上解释收入预测的准确性（Buettner & Kauder，2010）。 与国外对收入预测的研究有所不同，国内的研究主要从执行角度对预决算偏离的原因进行分析。首先，在对偏离原因的定性分析中，预算管理制度的约束乏力和地方政府被扭曲了的业绩考核是重要原因。制度上的“留有余地”，先压低支出，再追加预算以及对超收收入监督乏力是构成预决算偏离的主要原因（王秀芝，2015）；地方政府“创造出财政收入高速增长的喜人态势”已经成为评价各级党政领导干部的重要政绩指标（马蔡琛，2009）；地方在晋升压力和GDP导向下为了实现政绩考核，最大化自身利益，对收入的低估已经不仅限于技术层面的估计偏差，实质上更是主观上故意的偏离策略。汪德华和李琼（2018）发现“项目治国”中项目支出占财政支出的比重越高，预算执行进度越慢，年底“突击花钱”的概率越大。其次，另有学者探讨财政收支之间的关系，并尝试用财政收支的关系来解释超收与超支的关系（高培勇，2008），认为超收是超支的最初原因，但超支的惯性反过来会倒逼地方超收。第三，在对偏离原因的定量研究中，冯辉和沈肇章（2015）得出预决算收入偏离源自于地对政府晋升和税收任务刚性考核的双重压力；王华春和刘清杰（2017）认为地方财政收入的预决算偏离存在显著空间集聚和辐射效应，政府效率和地区生产总值分别与收入预决算偏离显著负相关和显著正相关，而收支之间的预决算偏离度影响微弱。 事实上，国内外已有文献更关注财政收入的预决算偏离，国外较关注收入预测的准确性及影响因素，国内更关注超收的原因及其可能带来的社会影响，但均缺乏对于财政支出预决算偏离的关注，尤其缺乏对省级财政支出预决算偏离的定量分析，并且没有将预算编制时的预测和支出时的执行纳入同一框架进行分析。2018年全国一般公共预算支出超过22万亿元，超支5.3%，2017年和2016年全国分别超支4.3%和3.9%；还呈现出全国层面大幅度“超支”与地方层面大幅度“短支”共存的状况。因此，在我国减税降费、财政收入增速放缓而支出迅速增长的大背景下，地方财政支出的预决算偏离问题尤其值得重点关注。 我国高度重视预算管理改革，财政透明度不断提高（邓淑莲等，2018）。此外，国家审计作为独立的监督力量，在提升财政支出的合规性和强化问责上发挥了重要的治理作用。在我国不断加强预算管理，积极发挥财政国家治理职能的现实下，地方财政支出的预决算偏离度是否会随着财政透明度和国家审计监督的加强而发生变化，需要进一步的分析和检验。本文以地方政府的财政支出为出发点，采用系统GMM方法，运用2011~2016的省级面板数据，将支出预决算偏离分为预测偏离和执行偏离两个维度，探讨国家审计监督和财政透明度对于地方财政支出预决算偏离度的影响。研究可能的贡献有：①将财政支出预决算偏离分为预测偏离和执行偏离，更能客观反映财政支出编制环节和执行环节的预决算差异；②在我国预算管理不断加强的背景下，考察国家审计监督和财政透明度对支出预决算偏离度的影响，并对产生影响的机制进行分析，为我国进一步减税降费，提高财政资金使用效率，提升地方政府治理能力提供一些建议和参考。文章其他部分安排如下：第二部分为理论分析与假设提出；第三部分为实证研究设计；第四部分为实证分析及检验；最后为研究结论和讨论。 二、理论分析与假设提出 “约束有力”的预算监督体系是我国预算管理改革的基石。国家审计是国家依法用权力监督制约权力的行为，本质是国家治理系统中内生的“免疫系统”，具有预防、揭示和抵御功能（刘家义，2012），能有效影响政府预算编制和执行过程中的偏离。首先，国家审计是我国健全高效的预算管理监督体系的重要基础。在对财政收支进行独立审计的过程中，具有专业能力的国家审计更能够反映预算收支执行过程中的真实情况，抵御和抑制政府资金运行中的各种违规、浪费及管理不当行为，防范财政风险，保障政府资金安全。第二，国家审计的职责定位清晰，将与人大监督、社会监督和财政监督形成合力，强化预算问责，提升预算资金执行效力。十九大过后，国务院机构改革对审计监督赋予了新的定位，新组建中央审计委员会并明确了国家审计对预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查职责。第三，国家审计具备纠错功能，对预算违规的整改力度不断加强，以强问责影响预算的编制和执行。截至2018年10月底，针对2017年国家审计中发现的预算编制与执行中的问题，有关部门、单位和地方共整改问题金额2955.58亿元，制定或完善相关规章制度2944项，问责处理3299人次②。现有研究从预算违规率等方面多角度论证了国家审计的治理效果（郑石桥和孙硕，2017）。国家审计监督的着力点为合规性审查，审计力度越强，地方政府的预算编制、调整和支出行为越规范，“突击花钱”、违规和浪费的行为会有所遏制。鉴于此，本文提出：
