“议会审计制”的前世今生 “立法型审计体制”是学术界关于审计机关隶属立法机构的一种归纳。一般认为，这个体制的最早建构并在全球范围内形成范式，源自英国国家审计的制度创新，其时间节点是1866年，英国国库大臣格拉斯顿推动《国库与审计法案》的颁布。英国国家审计署网站在描述从1866年直至1983年新一轮英国审计体制改革的历史时，使用了“议会审计制”（Parliament Audit）的概念。笔者以为，比之我们惯常使用的“立法型审计体制”，它不仅准确而简洁地归纳出英国审计体制的特征，也更能突显出其所依据的政治制度和国家治理话语体系。从这个概念出发，我们一并规范并使用“司法审计制”“行政审计制”“独立审计制”等提法，在学理上和逻辑上是合适的。 对公共资金的循环问责 英国国家审计制度的变迁大体可分作早期发展、“议会审计制”确立、1980年代改革等三个阶段。如果从1314年设立国库审计员算起，英国对政府公共资金的拨付监管，已经有超过了700年的历史。把《国库与审计法案》颁布的1866年称作“议会审计制”的元年，就是因为该法案以设立专职的主计审计长和国库审计部为核心，开启了对政府公共资金的循环问责机制：下议院批准政府各部门开支预算；主计审计长根据议会决议来控制资金发放；各部门编制并报送年度决算；主计审计长进行审计并向议会报告。在这循环问责机制中，居高临下占据主导地位的是议会，处于遵从和被监督地位的是政府各部门，而主计审计长所领导的国库审计部，则掌握公共资金的鉴证、循规、问责的关键环节。这也是后来在许多国家流行的“议会审计制”的基本模式。 西方国家的现代化嬗变是一个制度创新和权力博弈的复杂过程。国家审计与国家治理的互动关系，往往演化为立法机构与行政机构对预算管理权的争夺与控制。英国“议会审计制”运行到20世纪80年代前后，其机制缺陷和先天不足日益显现。一是主计审计长的地位与归属问题。他要向议会报告审计结果，但彼此又缺乏体制约束性。二是国库审计部的独立性问题。作为主计审计长的支撑部门，它却属于行政序列，经费保障受到财政部的掣肘，也缺乏对它的监督机制。三是国家审计如何适应政府管理现代化问题。在日益程序化、规范化甚至电算化的现代预算管理中，以审核发放资金为主的“主计”工作，其分量、强度和重要性日益弱化，而对政府项目评估、公共资金绩效审计、政府财政责任等问题，成为英国朝野特别是一些议员和学者思考辩论的焦点。推进“议会审计制”的改革与优化，终于在1983年提上了议事日程。 建立在“三权分立”之上的改革 “议会审计制”改革的主要成果是1983年议会通过的《英国国家审计法》。根据这个法案，一是组建独立的“国家审计署”（NAO），取代之前的“国库审计部”；二是明确主计审计长的归属。主计审计长正式成为英国下议院议员，一般从主要反对党成员中遴选，由女王任命。三是国家审计署专司对政府公共资金的经济、效率和效果情况进行审计并向议会报告；四是议会通过下属的“公共账目委员会”来加强与国家审计署的联系并进行监督。改革后的英国“议会审计制”，成为一种归属更加规范、职责更加清晰、目标更加明确、特色更加显著的现代审计制度。 2011年，根据《预算责任与国家审计法》，英国国家审计署的内部管理机制又发生革命性变化。审计署整体脱离英国文官系列，采用实行企业法人治理结构。审计署由九人董事会领导，主计审计长是四位执行董事之一，受托管理审计业务和日常事务，800多名审计员工与主计审计长签署聘用合同。从职业化角度上说，此时的国家审计署更像一家专职服务议会的会计师事务所。 英国“议会审计制”，从构词上分析，显然是对英国政治制度“议会民主制”（Parliamentary Democracy）的借鉴和化用。1980年代以后的改革优化，建立在立法、行政、司法三权分治的法理基础之上，是现代国家理论中以财政预算为核心的政府监督模式的现实设计，是公共受托经济理论在国家审计实践中的有效运用，同时也吸收了欧美地区方兴未艾的新公共管理理论的理念和成果。从全球视野去考察，发生在英伦三岛的这场改革，无疑是20世纪后期滥觞于世界主要国家的审计体制改革潮流中一个标志性事件。无论是推动“行政审计制”的转型，促进“司法审计制”的融合，还是加速“独立型审计制”的趋同，其影响都是巨大而深远的。 “议会审计制”的追随者 作为国家审计的主流体制之一，“议会审计制”在世界范围内的追随者还是比较广泛的。限于篇幅，在此重点描述一下英联邦国家审计机关对它模仿借鉴和个性化改造。“英联邦”是一个由原英殖民地或保护国构成的松散的国际组织。53个英联邦国家由于历史文化和政治制度等方面原因，与原宗主国的亲疏远近、并不完全一致。这同样也反映在对待“议会审计制”的态度上。 一是整体模仿、亦步亦趋地套用“议会审计制”改革的精髓与做法。这主要发生在加拿大、澳大利亚、新西兰。这三国属于由英国国君兼任名义元首的所谓“共主邦联”体系，政治制度与国家治理模式与英国关系密切。三国分别于1985年、1997年、2001年修订了《审计长法》或《公共审计法》，规定审计长是国会议员（或官员），明确国家审计署与议会之间的隶属关系，强调通过鉴证审计、财务审计、绩效审计，对政府资金使用情况进行问责。这三国堪称英国“议会审计制”的翻版。
