[中图分类号]D63 [文献标识码]A 一、市政署的渊源回溯 澳门立法会于2018年7月通过《设立市政署》法，根据此法，市政署在2019年元旦设立。市政署的历史可追溯到回归前的市政厅，回归后的临时市政局、民政总署等，都是市政署的前身。 (一)市政厅 澳门市政制度由来已久，市政机构的前身是1583年成立的澳门议事会，又称议事局，俗称“金巴喇”(Camara)，主要由居住在澳门的具有选举权的葡萄牙人自行选举组成，是当时居澳葡人的内部自治组织。1586年4月葡印总督确认澳门享有埃武拉市同样的自治权。在议事局中，长老主持的全体会议决定重大事务；初级法官检查长老们是否违反法令，并处理民事和简单刑事案件；民政长官负责城市建设并处理日常事务，兼任司库官和海关负责人。[1] 在葡萄牙推行殖民地改革的背景下，1835年2月22日议事会被解散，设立澳门市政厅，并依1834年1月9日葡萄牙颁布的市政选举法令重新进行选举。[2]1851年葡萄牙人侵占凼仔，1864年侵占路环，随之设立隶属于澳门市政厅的海岛市政厅。1928年海岛市政厅从澳门市政厅分离出来，并管辖凼仔和路环两岛。 澳门市政厅、海岛市政厅一直存在至澳门回归。回归前的澳门市政机构是地方行政机构，在市政、交通、卫生、康乐、体育、文化、集市等方面拥有广泛职权，但自1961年起，市政机构的法定职权大幅度减少，有关消防、供水、供电、交通、集市、市政、民政等方面的职权全部或部分地划归澳门地区政府。根据1988年制定的《市政区法律制度》《市政议会选举制度》《市政职务章程》三部法律，市政机构由市议会和市执行委员会组成，其中市议会的组成办法引入选举机制。澳门市议会由13名议员组成，其中3名由总督委任，5名来自直接选举，另5名分别由经济、道德、文化、慈善利益团体间接选举产生。海岛市议会由9名议员组成，其中3名由总督委任，3名来自直接选举，3名由经济、道德、文化、慈善利益团体间接选举产生。市政机构的运作受到澳门总督的监督，总督有权要求市政机构对已作出的任何活动加以解释，批准市议会关于市政区活动计划、预算，甚至还可以解散市政机构。 澳葡时期的两个市政机构，经全国人大澳门特别行政区筹委会确定，其法律地位与《澳门基本法》不符。1999年8月全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会第十次全体会议通过的《全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会关于澳门市政机构问题的决定》(以下简称《决定》)规定，在澳门特别行政区设立非政权性市政机构之前，将澳门原市政机构改组为特别行政区临时市政机构。临时性市政机构经澳门特别行政区行政长官授权开展工作，向行政长官负责。 (二)临时市政局 澳门特别行政区第1/1999号法律《澳门特别行政区回归法》落实《决定》的要求，该法第15条将原澳门市政机构改组为临时市政机构。其中，原澳门市政议会和海岛市政议会改组为临时澳门市政议会和临时海岛市政议会；原澳门市政执行委员会和海岛市政执行委员会改组为临时澳门市政执行委员会和临时海岛市政执行委员会。《澳门特别行政区回归法》第2条规定，临时市政机构经行政长官授权开展工作，并向行政长官负责。澳门特别行政区立法会没有就临时市政机构的职权和组成进行立法，继续沿用原有的某些市政法律制度，这是因为“澳门原有的市政法律制度只有那些与基本法规定不相抵触的部分可继续适用或经修改继续适用”[3]。根据《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》，对澳门1988年制定的《市政区法律制度》具有政权性质的条款抵触《澳门基本法》的，不采用为特别行政区法律。上述决定未提及《市政议会选举制度》《市政职务章程》，自然这两部法律仍然是临时市政机构运作的法律依据。临时市政机构大致行使澳葡时期澳门市政厅具有政权性质以外的其他权限。 澳门两个临时市政局于2002年1月1日被撤销，其权力和职责转至民政总署。撤销两个临时市政局的原因在于《决定》规定临时性市政机构的任期至新的市政机构产生为止，时间不超过2001年12月31日。《澳门基本法》第95条规定澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构，为何没有成立新的市政机构?因为澳门特别行政区政府负责此事务的主要官员当时倾向将《澳门基本法》第95条中的“可”字理解为可以设立、也可以不设立的选择性规定，决定不设立市政机构。[4] (三)民政总署 2001年12月17日第17/2001号法律《设立民政总署》及其附件《民政总署章程》颁布，按该法律的规定，2002年1月1日起澳门特区政府撤销临时澳门市政局和临时海岛市政局，将两者的权力和义务自动转给新设立的民政总署，当然临时市政局的有些权力被取消，如制定市政条例、拥有市政警察等。民政总署享有行政、财产及财政自治权，并设有执行、咨询和监察三个机构即管理委员会、咨询委员会、监察委员会。 民政总署一直为市民提供良好的服务，但近年来有观点认为民政总署不是《澳门基本法》规定的非政权性市政机构，而依照《澳门基本法》的要求，澳门应设立非政权性市政机构以满足《澳门基本法》附件一中关于行政长官选举委员会构成的需要。当然，也有观点认为民政总署就是非政权性的市政机构。[5]《澳门基本法》第95条确实是授权性法律规则，政府可否不行使此权力呢?法理学界有专家认为，对于公权主体而言，这样的权力一般不能放弃，只能依法行使。[6]此外，澳门特别行政区可否不设立非政权性市政机构，还应结合基本法的其他内容来确定。《澳门基本法》附件一有关行政长官产生办法中规定了选举委员会第四界别即政界的40名委员中，除了澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员代表和立法会议员的代表之外，还有“市政机构成员”的代表。这也决定了特别行政区政府应成立非政权性市政机构。以上说明，对《澳门基本法》第95条中的“可”字内涵的解释，除了采用文义解释外，还应采用体系解释。因对《澳门基本法》第95条理解不当，2001年后澳门就不存在市政机构，导致行政长官的选举委员会在构成上是不完整的，两名市政机构代表长期由全国政协委员的代表填补。近年来澳门特别行政区政府也认识到此问题，并决定设立非政权性市政机构以落实《澳门基本法》的要求。行政长官在《2015年财政年度施政报告》中提出要“根据澳门基本法的相关规定，研究设立非政权性的市政机构。”[7]行政长官在《2018年财政年度施政报告》中提出“按照澳门基本法相关规定，在前期研究和咨询基础上，展开设立非政权性市政机构的立法程序。”[8]关于如何设立非政权性市政机构出现多种意见，争议的焦点之一是民政总署的存废。2018年7月立法会通过《市政署》法，官方的方案是直接把民政总署变为市政机构。
