[中图分类号]D827 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2019)04-0037-09 一、澳门特别行政区对外交往的法律依据 澳门回归后，妥善处理澳门对外事务是“一国两制”方针的重要内容之一。中国政府在1987年《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》及其附件一，集中阐明了在澳门对外事务问题上的方针政策。根据《中葡联合声明》第2条，中国政府对根据“一国两制”方针在澳门执行的12条基本政策作了声明，其中第二、六、七、八项涉及中国政府关于澳门特区对外事务的基本政策。《中葡联合声明》附件一的有关条款对中国政府关于澳门特区对外事务的基本政策作了进一步的具体说明。 应强调的是，尽管《中葡联合声明》及其附件一阐明了在澳门回归以后涉及澳门特区对外事务的基本方针，但《中葡联合声明》不是澳门特区对外交往权的法律依据。 首先，澳门不是独立的政治实体，不具有国际法主体资格。《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第12条规定，澳门特区是中国的地方行政区域，直辖于中央人民政府。澳门与中央人民政府的关系是地方与中央的关系，澳门作为特别行政区所拥有的权力并非固有的权力，而是来自于中国的国家主权和中央政府的授权。因此，澳门作为中国的一个地方行政区域不能直接承受《中葡联合声明》的权利和义务。 其次，澳门不是《中葡联合声明》的缔约主体。《中葡联合声明》在法律性质上属于国际法上的双边条约。在国际法上，只有条约的缔约主体(或当事方)才能享有条约项下的权利，承担条约项下的义务。国际法从来不规定一个国家内部地方行政区域的对外交往问题，①如《维也纳条约法公约》第6条规定“每一个国家都有缔结条约的能力”，该条对国家的缔约能力进行了确认，但不涉及国家内部组成部分的缔约能力和缔约权问题。《中葡联合声明》的缔约主体是中国和葡萄牙，只有中国和葡萄牙才能承受该条约项下的权利和义务。澳门问题是《中葡联合声明》处理的内容，澳门不是《中葡联合声明》的缔约主体，而是《中葡联合声明》的客体或者对象，不能直接承受《中葡联合声明》所产生的权利和义务，更不能将《中葡联合声明》作为其对外交往权的法律依据。 最后，国际社会普遍认可澳门对外交往的能力建基于中国政府的国际承诺。国际社会主要是国家或国际组织之间相互交往的社会，澳门作为主权国家内部的地方行政区域与其他国家或国际组织进行对外交往应得到国际社会的认可才能产生国际法上的效力。中国政府在《中葡联合声明》及附件一中对澳门回归后在对外事务方面的承诺在法律性质上可被视为国际法上的单方面声明。国际法院在“核试验案”中指出：“单方面声明具有创设法律义务的效果。”②国际法委员会在2006年通过的《适用于能够产生法律义务的国家单方面声明的指导原则》肯定“公开作出的并显示受约束意愿的声明可具有创立法律义务的效力”。③中国政府通过单方面声明形式作出的在澳门对外事务方面的庄严承诺得到了国际社会的普遍信赖和接受，中国政府并通过外交途径向有关国家和国际组织表明了这一立场；在此基础上，国际社会普遍认可了澳门特别行政区的对外交往权。④ 综上，《中葡联合声明》不是澳门特别行政区对外交往权的法律依据，中华人民共和国宪法和澳门特别行政区基本法共同构成澳门对外交往权的法律依据。⑤宪法和澳门基本法共同构成澳门特区的宪制基础，宪法是制定澳门基本法的立法依据。澳门基本法规定了与澳门有关的外交事务和对外事务的管理权限。该法第13条规定：中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务。中央人民政府授权澳门特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。据此，涉及澳门的外交权属于中央人民政府，与澳门本地有关的对外事务由中央人民政府授权澳门依照基本法自行处理，澳门由此获得了一定程度和范围的对外交往权，该条使用“授权”一词也进一步证明澳门对外交往权来自于中央人民政府，只能以宪法和澳门基本法作为法律依据，而不能以《中葡联合声明》作为法律依据。 二、澳门特别行政区对外交往的权限 澳门基本法将对外事务作为“一国两制”方针在澳门实施的一个重要方面，并予以全面、明确、具体的规定，保留且扩大了澳门在对外事务方面的权限。澳门基本法授予澳门特区广泛的对外交往权限，其第七章专门规定了澳门特区在对外事务方面的权限，第五章、第六章的有关条款也授予了澳门在对外经济事务、对外社会文化事务等方面的自主权，主要包括： (一)参与国家外交活动 国家外交权属于中央政府的权限范围，地方政府一般不参与国家的外交活动。但澳门基本法第135条规定，澳门特别行政区政府的代表可作为中国政府代表团的成员，参加由中央人民政府进行的同澳门特别行政区直接有关的外交谈判；第137条还规定，澳门特别行政区政府可派遣代表以中国政府代表团成员身份或以中央人民政府和有关国际组织或国际会议允许的身份参加以国家为单位参加的、同澳门有关的、适当领域的国际组织和国际会议。这是澳门基本法对澳门参与国家外交活动的特殊规定，体现了中央政府对澳门对外事务的高度重视，为澳门扩大对外交往创造最大限度的发展空间。 (二)自主参加国际组织或国际会议 绝大多数国际组织的章程均规定只有国家才能取得该组织的会籍，例如联合国和联合国专门机构中除世界气象组织外均规定只有国家才能成为该组织的会员。不过，国际组织数量众多，⑥不同国际组织对会员的主体资格要求有所不同，并非绝对地要求只有国家才能成为会员，一些国际组织接纳非国家行为体成为该组织的会员。类似地，一些国际会议也允许非国家行为体参会。
