0 引言 水利工程是国民经济基础设施中不可或缺的组成部分，在防洪减灾、节水环保、促进国民经济发展等方面起着非常重要的作用。国务院明确指出要加快推进节水供水重大水利工程建设，国家层面对水利工程项目的投入力度也不断加大。2018年，我国节水供水重大水利工程建设方面的资金投入达到6872.7亿元，安排贫困地区水利建设投资的金额达到1100亿元。此外，我国在一定程度上借鉴了西方的绩效审计理论方法，对水利工程项目投资所涉及的成本效益、资金投入效率及其产生的社会生态效益进行合理评价，对引导水利建设市场良性发展，切实保障工程质量和进度具有良好的促进作用。但整体来看，目前我国水利工程项目绩效审计仍存在一些问题与缺陷，需从流程及人员等方面加以优化。本文概括了我国水利工程项目绩效审计的现状，并基于此指出水利工程项目绩效审计存在的问题，针对不同层面的问题提出相应建议，为合理、高效利用水利工程项目建设资金提供参考。 1 水利工程项目绩效审计的现状 改革开放以来，我国国民经济发展的步伐不断加快，水利工程项目关系着国计民生，因而相关财政支出不断加大。但由于水利工程项目具有建设周期长，人、财、物等要素投入量大等特点，为工程项目的管理带来了较大难度，进而在一定程度上影响了项目资金的利用效率。绩效审计的一个重要目的是合理确定和有效控制工程建设总投资、保障水利工程项目建设资金规范使用，是提高资金使用效益的一种重要手段。重视水利工程项目绩效审计，对实现水利工程项目的经济效益最大化等项目管理目标具有积极影响。 我国对政府绩效审计理论的研究虽起步较晚，但发展尤为迅速。在1991年的全国审计工作会议上，政府部门首次提出绩效审计概念，明确要求各级审计机关在审计工作中不能仅基于财务审计的视角开展工作，还要注重对内部控制制度及绩效等方面的审计。2003年，审计署明确提出，未来的审计工作要在保证财政资金使用的真实性与合法性的基础上，对财政资金使用的效益进行评价，使效益审计得到进一步推广和运用；2008年，《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》再次强调，在注重真实性、合法性审计的同时，要在各行各业全力推行绩效审计。 我国水利行业最早的绩效审计实践案例可追溯到2003年。当年，深圳审计局对水污染治理项目进行了专项审计，随后，绩效审计在水利行业得到逐步推广。但是，鉴于我国审计资源存在不足，绩效审计工作无法在所有水利工程项目中得到开展，国家各级审计机关仅针对涉及重大民生问题的水利工程项目进行审计。例如，2011年6月，审计署组织1400多名审计人员对三峡枢纽工程、输变电工程和移民资金进行全面审计。近年来，国家审计机关将审计重点放在水保建设工程以奖代补试点项目、病险水库除险加固、水库移民后期扶持资金管理、地下水超采综合治理试点项目等涉及群众最关心、最直接、最现实的利益问题的项目上。 2 水利工程项目绩效审计存在的问题 2.1 忽视绩效审计的重要性 近年来，在全面贯彻落实新时期水利工作“水利工程补短板、水利行业强监管”这一总基调的背景下，我国水利工程项目建设发展迅速，涉及工程建设的相关部门在一定程度上加强了对工程项目的绩效审计，但需要指出的是，其审计的主要内容基本停留在财务审计层面，即通过了解和检查项目法人的内部治理制度，对涉及资金使用的真实性、合法性和有效性进行专项审计，意在保证项目工程资金实现专款专用，防止工程内部出现贪污舞弊、挪用项目资金等现象。这种对水利工程项目的投资效益及社会效益评价考虑相对不足的审计方式，并非真正意义上的绩效审计。 2.2 绩效审计量化指标主观性较强 一方面，目前水利工程项目绩效审计指标权重的确定方法不够科学合理，主要依据审计人员的主观经验判断，对各项绩效考核指标赋予不同权重，再将项目法人单位和项目建设的调查情况与项目绩效评价标准进行对比分析，然后对各项绩效考核指标打分，最后得出加权分数并作为最后的绩效评价结果。这种评价方法的缺点在于对各个绩效审计考核指标主要依据主观判断，主观任意性较强。 另一方面，水利工程项目绩效审计通常是对项目的经济效益、社会效益、生态效益等方面进行评价。对于经济效益，可通过资金的到位率、利用率及节约率等指标进行定量分析，以此为依据支撑对经济效益的评价。然而，对于生态和社会效益，审计人员很难选取较为全面、合理的定量指标进行绩效审计评价。其中，定性评价占有相当大的比重，而定性评价大多基于绩效审计人员的主观经验判断，由此得出的绩效审计结论很难在不同项目之间进行比较，其结论的合理性和有效性也会受到质疑。 2.3 审计手段较为单一 水利工程项目的绩效审计主要包括事前审计、事中审计和事后审计3种，区分这3种审计方式的主要依据是对项目进行绩效审计的时间段和审计侧重点。由于这3种审计方式各具特点和作用，在水利工程项目绩效审计过程中，应对这3种方式加以综合运用，从而使绩效审计对水利工程项目的监督效益实现最大化。但从目前绩效审计的实际情况来看，大多采用事后审计的方式，在水利工程项目建设完成后对结果进行评价，而忽略了对水利工程项目建设前和建设过程中的有效审计和监督。 2.4 绩效审计人员能力不足 一方面，审计人员专业知识结构不合理。水利工程绩效审计是一项专业性和综合性很强的审计工作，与传统的财务审计工作相比，对审计人员的综合素质要求更高。此外，水利工程绩效审计涉及财务、法律、工程、评估等多学科知识，要求审计人员具有复合型专业背景。当前，我国水利工程绩效审计人员的知识构成较为单一，项目组中的大部分成员为财务人员，仅有少部分是工程专业人员。由于缺少其他相关领域的人才，可能会导致审计视野仅局限于财务领域，最终影响绩效审计评价的质量。
