一、关系重构的缘起：审计体制与监察体制改革 （一）审计体制改革的缘起及其进程 当前我国各级审计机关独立性不强，存在严重影响其监督职能发挥的问题。2014年，党的十八届四中全会提出审计是“科学有效的权力运行制约和监督体系”的重要组成部分，要求完善审计制度，保障审计机关依法独立行使审计权，由此拉开了我国审计体制改革的序幕。2014年10月，国务院下发《关于加强审计工作的意见》，要求审计工作全覆盖。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，明确了我国审计监督体制改革的方向、具体任务和具体要求。此后，在浙江、江苏等7省（市）开展有关省以下地方审计机关人财物统一管理的改革试点。 2017年10月，党的十九大报告提出“健全党和国家监督体系，改革审计管理体制”，为深化行政体制和国家审计体制改革指明了方向。2018年3月，在新一轮国务院机构改革方案中，明确提出优化审计署职责，构建统一高效审计监督体系。就是将国家发展和改革委员会的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支列入审计监督检查，将国务院国有资产监督委员会的国有企业领导干部的经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划归审计署，进一步拓宽了审计监督的广度与深度。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，提出组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构，办公室设在审计署。其职责是研究提出并组织实施在审计领域坚持党的领导、加强党的建设方针政策，审议审计监督重大政策和改革方案，审议年度中央预算执行和其他财政支出情况审计报告，审议决策审计监督其他重大事项等，进一步扩大了审计监督的范围。综上所述，当前我国开展的一系列审计体制改革，旨在推进审计监督的专业性与独立性，从而促进权威高效的审计监督体系的建立和完善。 （二）监察体制改革的缘起及其进程 当前我国承担法治监督和反腐职能的机关众多，存在反腐体系的重合化、机构职能的非统筹化、制度构建的非契合化的问题，该问题的存在降低了反腐预防机制运行的整体效果。基于“整合反腐资源”，建立“集中统一、权威高效的监察体系”，最终实现“对行使公权力的公职人员监察全覆盖”的目标。2016年10月，党的十八届六中全会公报首次将监察机关与人大、政府、司法机关并列提出，为之后开展国家监察体制改革试点埋下了伏笔。11月，中共中央下发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在上述省市先行开展监察体制改革试点。2018年3月11日，《宪法修正案》通过，对监察委员会的法律地位、产生、职能权限等做了明确规定。3月20日，《国家监察法》通过，进一步确立了监察机关作为独立的公权力监督机构的法律地位。3月23日，最高国家监察机关——国家监察委员会在北京揭牌成立。 在审计体制与监察体制改革之前，国家审计和国家监察机构均属于政府机构的组成部分，行使权力监督职能，但两者也都存在着独立性和权威性不足的弊端，目前这两大专门监督机关正在进行以保证监督权独立行使为核心的制度改革。有学者指出，未来国家监察委员会与审计署的张力问题，将成为一个重要的研究点。监察监督与审计监督并列为六大监督之一，如何协调监察机关与审计机关的关系，事关我国监察体制改革的推进。相对于有条不紊、逐步推进并走上法制轨道的监察体制改革而言，目前审计体制改革进程缓慢，遭遇改革瓶颈期，有关审计独立性改革难以取得重大突破的一个重要原因是审计法律制度改革进程缓慢，法律修改的“瓶颈”难以突破。研究监察与审计监督的关系问题，有助于借鉴当前监察体制改革所取得的经验，推进审计体制改革的深入开展，并取得实质性突破。 二、监审合一与监审分立：监察监督与审计监督关系的模式选择 （一）监察监督与审计监督关系的历史考察 无论是监察制度还是审计制度，在我国均有悠久的历史。周朝便设立小宰这一职位行使监察权，设立宰夫行使审计权。从汉朝开始，将审计监督制度融入御史监察制度之中，开启了“职无不监、无所不纠、监审合一”的监察模式。进入隋朝以后，监察与审计在一定程度上分立，由御史大夫行使监察权，同时设立专门审计机构来行使审计职能。例如，唐朝设立专门从事审计监督并具有一定的司法权限的专职审计机构——比部；南宋时期设立审计司，也称审计院，这是我国第一个以“审计”命名的专职审计机构；至元代以后，又开始实行监审合一体制，元朝形成以御史台（中央）、行御史台（地方）、各道廉司（地方）为主体的监察审计体系；明代设立以都察院（中央）、按察司（地方）为主体的监察审计体系；清代继续沿用明朝的监察审计体制，并进一步强化了都察院的职能。 总的来说，在中国古代，即使是实行监审分立的朝代，监察机构与审计机构的关系都非常密切，这与统治者崇尚“大一统”的思想及其加强中央集权的治理目标相对应。民国时期，孙中山先生将西方的权力制衡思想与我国传统的监察制度相结合，推行监审合一体制，最终形成了立法、行政、监察、司法、考试五权分立的政权架构，监察院具有超然独立的监督地位，审计职权则交监察院掌理，其在查处贪腐、促进公共资源的有效利用等方面发挥了积极作用。 （二）监察体制改革进程中监审合一与监审分立的争议 新中国建立初期，我国实行的是行政监察体制，采取审计与监察合一模式，审计权由监察部行使，审计监察成为监察权的重要组成部分。1982年《宪法》确立审计监督的独立地位，1983年审计署正式成立，之后县级以上（包括县级）审计机关也相继设立，自此开启了监审分立模式。在此次审计体制与监察体制改革之前，审计署与监察部的法律地位平等，均隶属于国务院，实行双重领导体制，属于权力监督部门，共同致力于反腐倡廉。行政监察的监督对象主要是行政机关及其工作人员的违法失职行为及违反党纪政纪的行为。审计监督的对象主要是财政或财务收支的真实性、合法性和效益性。
