2018年中共中央发布《关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，2019年党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，专门对“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”进行重大部署，从顶层设计的高度进一步明确了加强权力运行制约和监督机制建设的重大意义和发展方向。我国的审计体制经历了30多年的发展，从制度变迁理论深入分析这一历程，有助于进一步推进审计体制改革，充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。 一、我国审计体制改革的理论分析框架 制度不可能尽善尽美，需要从新到旧，不断演进、完善和替代。制度变迁理论是通过研究制度的创立、变更的过程，剖析社会制度变革的内在机理，探索制度的优势和不足，并为制度变革提供方向（诺斯，1994）。 （一）制度变迁理论 制度变迁是用更加高效的制度取代过去制度的过程，是制度供给和需求的相互作用的结果。制度需求是制度变迁的动力，制度供给是制度创新和设立，制度供给受到主观、客观条件的影响，这些影响因素多元而复杂。制度供给和需求往往是不同步的，形成制度的非均衡，制度的非均衡是对制度结构不满意的一种状态，这些不均衡形成了新的制度需求，将进一步推进制度变迁。 审计体制指的是有关审计组织形式的制度，我国审计体制有独特的客观历史条件和制度环境，既包括相关法规、条例等正式制度，也包括一些非正式制度，审计体制改革的实质是制度变迁。我国审计体制改革的过程，几乎涵盖了整个新中国审计发展史，一系列关于审计的重要制度安排、审计发展的重要节点，均带着改革的要求与任务，具有制度变迁的性质，为制度变迁进行了铺垫。运用制度变迁理论分析审计体制改革，探讨制度变迁得失的文献中，许莉等（2012）研究认为审计制度应与环境相适应，审计体制应动态改革。廖康礼等（2016）研究认为地方政府缺乏主动性意愿是阻碍审计发展的主要因素，必须推进审计体制改革。也有学者针对经济责任审计制度变迁进行了专门研究（张军，2017）。 诺斯将制度变迁的主体划分为初级行动团体和次级行动团体，其中初级行动团体是制度的提出者和实践者，对制度变迁起主要作用（诺斯，2014）。通过行政和立法强制推进是强制性制度变迁，基层和社会的推动是诱致性制度变迁。审计体制改革是以党和政府以及审计机关为初级行动团体的强制性制度变迁，党和政府在审计体制改革中的作用是关键的、主导的，并贯穿审计体制改革始终。党和政府以及审计机关及时捕捉到制度需求，合理及时地提供了制度供给。制度变迁大部分是渐进的，以现有的制度为基础，既有继承，也有发扬，过去的制度对于现在和未来仍有较大影响，制度一旦进入某一路径，就会不断自我强化，形成路径依赖。审计体制改革有路径依赖，路径选择正确，就会充分调动起各方面力量，使审计工作沿着预定目标加速前进。 （二）价值理性与工具理性 韦伯将理性分为以价值关怀为基础的价值理性和以技术化为核心的工具理性。价值理性蕴含价值的绝对性，以价值性作为行动的唯一目标。工具理性在现实中的特征是技术化，对制度和行为进行理性计算。工具理性要求考量利弊得失和各种关系，强调效率优先，追求最佳途径，体现了对客观规律的驾驭。工具理性应该在价值理性的基础上发挥作用，而没有工具理性，价值理性也难以实现。审计体制改革追求公平和效率，达到短期效率和中长期效率、价值理性和工具理性的动态平衡。 二、我国审计体制改革的历史回顾 随着政治经济社会环境的变化和审计探索的深入，不断有新的制度需求出现，制度不足带来的制度缺口，必然导致制度变迁。姜江华（2018）将审计体制的发展进程划分为改革开放初期、从计划经济向社会主义市场经济转变时期、社会主义市场经济体制建立时期、社会主义市场经济完善时期以及党的十八大以来的审计等五个阶段，侧重从外部环境的角度进行分析。本文以审计发展的内在机理和阶段性特征为依据进行划分，与其相互印证。我国审计体制改革形成了稳定的变迁机制，这种变迁机制涉及审计体制改革的行为模式和基本路径，有着深远的影响。 （一）审计体制的初创和探索期（从1983年到1993年） 1982年宪法规定国务院和县级以上的地方人民政府设立审计机关，1983年审计机关成立后，反对腐败、促进增收节支、严肃财经法纪、整顿经济成为审计的主要工作，重点是查错纠弊。1988年，审计署组织对“五大公司”进行了审计，将严重违纪违法的犯罪分子移送有关部门处理，产生较大社会影响力。宪法确定在我国实行审计监督制度，明确规定了审计体制，审计机关的主要职责、审计监督的基本原则。这一阶段审计法还没有出台，审计体制处于创立过程当中，审计程序、方式方法都在探索中。 （二）审计体制确立期（从1994年到2002年） 这一时期最具代表性的事件是审计法的制定。审计法作为重要的制度供给，是对宪法的细化和落实，是指导审计工作的纲领性文件，为审计实践的进一步发展提供了法律保障。1993年11月，中共中央发布《关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》，勾画了社会主义市场经济体制的总体规划图。随着社会主义市场经济体制的建立，财政的公共性日益凸显。在这样的背景下，财政收支情况成为审计关注的焦点，并在审计法中予以体现。初期审计主要是以上审下为主，审计监督没有跳出财政监察的模式，对于财政系统存在不敢审、不能审的现象。1994年审计法出台后，1995年审计署依据审计法开展中央预算执行情况审计并于次年向全国人大作了报告，此后，对财政系统和中央部门的审计成为审计体制的核心内容。
