一、研究背景与问题的提出 不同于传统的资金扶贫这一“输血式”的扶贫政策，我国的扶贫政策目前包括特色产业脱贫、劳务输出脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、教育脱贫、医疗保险和救助脱贫等多角度全方位的扶贫措施，因而传统的以资金为主要审计对象的常规审计无法满足现实需求的审计评价；另一方面，与“简政放权”“污染防治”等其他重大政策跟踪审计相比，扶贫政策跟踪审计开展难度更大。原因有三：其一，扶贫政策体系庞大，涉及农业、交通、教育、医疗、旅游、就业等不同领域；其二，扶贫政策跟踪审计接触的对象广泛，既涉及到政府各部门，又涉及到项目实施单位，以及各贫困户口、贫困个体；其三，在扶贫政策落实过程中，各地区实情不一，可能存在各不相同的配套措施，给审计工作增加了难度。可以说，扶贫政策跟踪审计体现了政策跟踪审计的典型特点，又有独特之处。审计署在“十三五”发展规划中提出要持续跟踪审计国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况，发挥审计的保障作用，民生政策落实跟踪审计是其中的重要内容之一。因此，在这种现实背景下，扶贫政策跟踪审计成为近年国家审计领域的研究热点。 本文结合2016～2018年审计署政策跟踪审计公告，从广度、深度和时间维度探究扶贫政策跟踪审计中存在的问题。为扶贫政策落实跟踪审计的开展提出建议，推动扶贫政策的落实到位和顺利进行。 二、文献综述 纵观改革开放以来扶贫工作的发展史，我国经历了1978～1985年的救济式扶贫阶段，1986～2015年的开发式扶贫阶段，2016年至今的脱贫攻坚阶段。这种转变，说明我国扶贫事业将“输血式”的扶贫，慢慢转变到“造血式”的扶贫。救济式扶贫主要针对的是五保对象、受自然灾害侵袭的群体以及城乡低保对象，这种救助不追求回报。而开发式扶贫，则是通过资金、通讯、信息等方面的支持建设，用产业化扶贫、异地安置、对口帮扶等手段培养贫困地区的自我可持续发展能力。精准扶贫则强调精准识别贫困人口，在扶贫过程中注重对症下药、因户施策、因人施策，减少扶贫资源的帮扶偏差。 2014年《国务院关于加强审计工作的意见》的总体要求中指出，“对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计”。审计机关由此被赋予推动政策贯彻落实的新职责，关于政策跟踪审计的研究近年也丰富起来。在理论方面，不少文献探讨了政策跟踪审计的概念界定、审计内容、审计特征等。由于审计目的决定审计内容，比较一致的观点认为开展政策跟踪审计是为了贯彻政策落实的“中梗阻”和“最后一公里”。关于审计内容，大多数学者认为其更侧重于对政策执行情况和执行绩效的评价与监督。但在政策的试点阶段，应关注政策本身和配套措施的制定。朱智鸿认为新的扶贫开发趋势为产业扶贫、移民搬迁扶贫、健康扶贫等，以资金为主要审计对象的审计模式难以满足现实状况，审计潜力尚待挖掘，进一步在审计内容上，既要着力监督扶贫资金绩效情况，也要着力检查扶贫政策落实情况、扶贫项目建设运营情况，着力揭示反应机制、体制等制度性问题。关于扶贫政策跟踪审计存在的问题，胡东兰将其总结为“四轻一薄弱”，分别是轻社会效益评价、轻生态效益评价、轻中小项目的评价、轻政策评价、扶贫项目组织管理薄弱。刘静认为扶贫开发中最重要的问题是资金使用情况，而目前的审计对资金使用绩效、使用过程的监督不够，审计成果利用不足。殷正馨认为跟踪审计评价指标不应仅考量短期的经济绩效，还应该从社会效益、管理效益、生态效益、人民群众满意度等角度进行考察。徐向真等通过针对跟踪审计实施单位的问卷调查发现，评价指标体系的构建与落实是目前需要解决的首要问题。总体来说，扶贫政策跟踪审计的相关研究主要集中在审计内容、存在的问题分析以及如何提升审计效果与审计成果运用上，对于审计实践的开展主要通过审计结果公告的解读与分析，但在分析方法上相对单一。本文在前人研究基础上，尝试利用Python这一数据分析工具来分析扶贫政策落实跟踪审计实践状况。 三、分析思路与分析方法 （一）分析思路的构建 审计结果公告是对审计信息的披露。目前，审计署《国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告》披露的内容包括三个部分：一是落实国家重大政策措施的好做法好经验，二是以往审计发现问题的整改情况，三是审计发现的主要问题。由于审计结果公告公开信息内容的有限，本文未能从审计组织管理、审计资源、审计技术等角度分析审计公告，而是从审计结果入手，就审计内容、审计深入程度、审计后续跟踪三个方面对公告进行分析。 （二）分析方法 审计署官方公布的2016～2018年三年的审计公告中，2016年第一季度的审计公告只涉及了财政资金统筹使用情况的审计结果公布，所以未将其纳入参考范围。为了将审计公告披露的内容直观地呈现，本文采用Python语言对公告内容进行数据化处理。用Python提取其中关键词，然后根据关键词查找特征，并将其数据化、可视化。尽管采用的方法有一定局限性，如没有考虑到实际的语境，句子词与词之间存在的关联关系，仍能够有助于对扶贫政策跟踪审计现状有直观了解。首先基于TextRank原理提取了审计结果公告中脱贫攻坚模块的关键词，再对报告中出现的各词进行统计分析。TestRank计算权重的优点在于，它考虑了文本的全局信息与整体结构。权重越高，说明这个词语重要性可能会越高，提供了一定的分析价值。但这种重要性是可能，并不绝对。比如中文中“我们”“你们”这种词汇是常见词，但承载的内容少。同样的道理，分析时，对诸如“扶贫”“项目”“问题”和“使用”“推进”“截止”等动词以及一些区域名称进行了剔除，因为这类词汇承载的信息参考价值有限。表1列出了按年份提取关键词后的结果。 四、基于近三年审计公告的扶贫政策跟踪审计实践分析 （一）审计内容有所扩展但仍比较传统 如表1显示，资金一词的权重一直是最高的，但其权重在2018年下降幅度明显。除了资金之外，“产业”“搬迁”“建档立卡”等词是传统审计项目中少见的，体现出扶贫政策跟踪审计内容的扩展。因而，在审计内容上，审计公告的关键词表达了两种信息：一方面，民生政策落实涉及国家财政投入，因此对资金的审查始终是审计重点之一；另一方面，政策跟踪审计内容有所扩展。 1.对资金的审查始终是审计重点之一。根据公告发布的具体内容，发现关于扶贫资金的审计内容主要关注扶贫资金是否落到实处。除此之外，也关注扶贫资金的管理。如资金统筹不到位、资金闲置问题、资金拨付缓慢、资金拨付、投放不精准等问题多次在报告中提及。在评价各扶贫产业、扶贫措施效果时，也密切关注了资金绩效问题。扶贫资金审计始终是审计关注的内容之一，与2016年审计署办公厅《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》要求密切相关。《意见》要求以“政策”和“资金”两条主线，围绕资金“管理”“安全”“绩效”作为审计工作的着力点。2018年度，“资金”一词的权重下滑，进一步对词频进行统计，发现该词汇的出现次数在2018年的每次季度公告中都低于前两年（见图1，其中Q表示季度）。近年来，随着政策跟踪审计实践经验的积累，除了抓住“资金”的主线外，也开始更加关注通过政策看落实。未来，审计重点可能会更向政策落实的机制制度措施等方面倾斜，这也是审计注重从体制机制制度层面分析原因和提出建议，促进深化改革和创新体制机制的体现。
