国家审计预警公共管理风险的功能拓展

      一个国家的蓬勃发展必然伴随着各种矛盾，如人口增长与自然环境的承载力不相匹配、管理效率的提升不足与社会公平失衡等社会问题，这些矛盾在国家发展中存在着各种不稳定因素，容易产生较大的公共管理风险。我国正处于飞速发展时期，公共管理风险的预警与防范问题更是突出。党的十九大提出，“国家审计要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”，要以党和国家的工作重心来开展审计工作。如何有效预警和防范公共管理风险是当前各级政府必须高度重视且应着力解决的一个重要问题，也是国家审计的重要任务之一。通过审计活动预警公共管理风险，从而加强公共管理的风险管理体系建设，防范和化解公共管理中引发的各种风险，为民众营造健康的生存环境，促进社会和谐发展，对新时代中国特色社会主义制度下的中国可持续发展道路意义重大。

      一、国家审计向事前的延伸：预警公共管理风险

      公共风险是指在公共事务管理中所面对的不确定性，对公共风险的管理目的在于不断提升政府管理部门对风险的预见能力、预判能力以及应变能力，保护社会公众的生命和财产安全，维护社会稳定，使风险成为发展的机遇，从而更好地为社会公众服务并提升其管理水平。国家审计在提升公共风险管理水平方面的首要责任就是要将审计的关口前移，实现公共管理风险的有效预警。

      1.预警公共管理风险的必要性。

      （1）风险管理是新时代政府管理方式的重要内容之一。当前，公共风险管理既是提升政务管理现代化水平的重要内容，也是建立服务型政府行政管理范式的必然要求。政府在公共管理中的风险应对，包括风险预警机制的建立和风险管理体系的构建与完善。建立政府与民众利益共同体、推行政府公共管理联动机制等来提升政府应对公共管理风险的能力，真正造福人民群众，是当代政府防范与管理公共风险的优选之路。

      （2）预警公共管理风险是公共风险管理的首要环节。既然公共管理风险不可避免，降低公共管理风险、对公共管理风险进行科学管理的首要任务便是要对风险进行事前预警。风险防范是一个系统工程，完整的风险管理体系应形成一个风险管理的闭环，如图1所示。

      

      越是在复杂的公共管理项目环境中，风险预警的难度就越大。因此，需要政府采用多种方法来对未来可能发生的公共管理风险进行预警，分析事项的发展现状，对风险进行预评估并从中找到可能导致公共管理风险发生的重要因素和关键环节，进行分析和管理，从而揭示潜在风险。通过制定确实可行的公共管理风险预警方案，能够将未来面临的风险损失降到最低，改进风险处理方案的实施路径，从而最大限度地规避风险。

      （3）预警公共管理风险是提高政府治理能力的有效途径。当一个国家进入蓬勃发展阶段，即进入人口增长与自然环境承载、资源供应与环境污染、效率提升与公平失衡等社会矛盾最为突出的时期时，容易引起社会秩序混乱、经济发展失调、民众心理失衡等各种不稳定因素的恶化，产生较大的公共管理风险。因此，对于正在飞速发展中的中国，加强公共管理的风险管理体系建设，对公共管理中所引发的各种风险进行有效防范和化解，并将这类风险造成的损失最小化，为民众营造一个良好的生存和发展的社会环境，促进和谐社会的建设与发展具有重大意义。

      （4）审计监督全覆盖的政策要求预警公共管理风险。2013年，审计全覆盖理念被提出。2015年11月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称“框架意见”）和《关于实行审计全覆盖的实施意见》（以下简称“实施意见”）等相关配套文件，正式将践行审计监督全覆盖的政策方针提上了日程。框架意见和实施意见明确提出，对一定时间内，国家所实施的稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策落实情况，以及公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。

      审计全覆盖政策明确提出，国家审计需要对防风险政策落实情况进行审计，因此发挥国家审计的风险预警功能就显得尤为重要。为了更好地贯彻和落实这个新要求，国家审计功能需要在原有的基础上进行扩展，将“免疫功能”中的抵御功能由事后向事前延伸，建立相应的风险预警系统，降低潜在的风险损失，充分发挥国家审计在预防重大错报风险方面的作用。公共管理是政府治理的重要内容之一，且涉及民众生活品质、环境保护、基础设施建设等重要领域，更需要引起足够的重视，因此在审计监督全覆盖的政策背景下，对公共管理风险的预警十分必要。

      2.国家审计在预警公共管理风险中的功能定位。党的十九大提出，国家审计是国家治理的重要组成部分，是国家治理的重要基石之一，通过审计“要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”，国家审计在提升公共管理水平方面的作用不言而喻。从国家治理的高度出发，探索审计机关在防范化解公共管理风险中发挥重要作用的有效路径，以提高防范和化解风险的动态性和及时性是国家审计当前发展的重点。预警公共管理风险，要求国家审计从事后风险管理向前延伸到事前的风险管理，即通过风险预警，充分收集风险信息，及时识别风险信号提示，有效判别风险分类及潜在影响，给予相关部门充分的信息提示，以最大限度地降低风险可能带来的损失和危害，这是国家审计在风险管理方面重要功能的一个延伸。