教育政策执行偏离的矫正策略：系统的观点

       中图分类号：G520 文章编号：1007-8606(2019)04-0010-07 文献标志码：A

       作为一种妨碍教育公平与正义的结构不良问题，教育政策执行偏离是现阶段教育领域的“典型问题”之一和教育政策执行复杂性的“侧影”，其危害性主要体现在削弱教育政策权威，损害政府公众形象，浪费社会资源，降低教育政策合法性，阻碍教育公平实现，甚至迟滞中国经济与社会的良性发展。因此，如何对其进行有效预防和矫正，以充分发挥教育政策对新时代中国特色社会主义建设的推动作用，是当前亟待解决和必须解决好的重要问题。以往教育政策执行偏离研究，由于过于偏重某一方面(如教育问题或教育政策执行主体等)，显得顾此失彼或有失偏颇而无法揭示教育政策执行偏离的复杂性，系统分析法则提供了一种较全面的研究视角。因此，本文拟从系统角度建构教育政策执行偏离模型，梳理教育政策执行偏离原因，针对性地探析防治教育政策执行偏离的政策方案设计，以有效规范具体情境下的教育政策执行，增强教育政策执行偏离的矫正效果，积极推进新时代教育公平与教育正义的发展。

       一、理论之基：教育政策执行偏离系统分析模型的建构

       合理界定系统及系统分析是建构教育政策执行偏离系统分析模型的首要前提。按系统论观点，系统可以界定为一个集合体，该集合体往往由两个及两个以上要素构成，构成要素间具有相互联系、相互制约等特性。系统分析是从系统视角对事物进行全面考察以找到问题最优解决方法，其特点是把所研究事物、现象或过程看作一个整体，即系统，确定既定系统边界范围，把它从周围系统中划分出来，并鉴定该系统的组成部分，必须是逐级划分，确定各子系统，重视各子系统的外部联系和内部联系。[1]概言之，系统分析法就是把研究对象作为一个整体予以系统考察，分析其主要构成要素，理顺要素间关系并对其进行深入研究，进而在符合逻辑的基础上对构成要素重新整合，建构科学、合理的理论分析框架。运用系统分析法研究当前教育政策执行偏离现象，有助于对教育政策执行偏离的具体细节进行较全面梳理，并能深入解析教育政策执行偏离中的细小问题和确认当前存在问题的实质。

       执行偏离是当前转轨时期教育政策运行过程中极易产生不良社会后果的重大问题，亟须对其予以系统考察，检视教育政策整体过程，深入剖析教育政策执行系统，合理建构教育政策执行偏离的系统分析模型。从系统论视角来看，这样既可以把教育政策执行偏离置于教育政策系统中，审视教育政策过程及其生命周期，解析教育政策执行偏离的影响因素；又能够探析教育政策执行子系统，考察其内部构成要素以及各要素对教育政策执行偏离的影响，最终在内外两个涉及教育政策执行的系统之上，建构现阶段我国教育政策执行偏离的系统分析模型。首先，公共政策过程理论认为，教育政策过程应包含教育政策问题确认、议程设置、方案规划、决策、执行、评估、监控、调整与废止等环节。在以上各阶段，教育政策执行居于教育政策过程中间环节，起着承上启下的重要作用，既以教育政策问题确认和教育政策规划与决策为基础，又影响下一步教育政策评估、教育政策调整与终结等。从系统论观点来看，教育政策执行与其他阶段存在紧密联系。教育政策问题确认、议程设置、方案规划和决策等皆为执行之前提要件。倘若问题界定或决策错误，必致教育政策执行脱离客观实际，引发教育政策执行偏离，可谓“失之毫厘，谬以千里”。而处于教育政策执行阶段之后的评估和终结等阶段则是对教育政策方案的调整、政策执行失误的纠偏和错误政策的废止。这两个阶段主要作用在于事后纠偏，而不是事先预防。由此，纵览教育政策过程，教育政策问题建构、方案规划与决策等与教育政策执行偏离存在一定程度的因果关系。其次，审视教育政策执行系统，可以发现教育政策执行也是一个诸多要素相互联系、相互作用的复杂过程。它是执行主体在对教育政策价值、政策环境、政策方案、政策客体等要素的认识基础上，运用政策资源，选择政策工具，实现教育政策目标的过程。[2]教育政策执行系统是由教育政策执行环境、教育政策执行主体(相关执行部门及其工作人员)、教育政策方案、教育政策工具、教育政策执行客体(教育政策目标群体)等要素相互联系、相互作用而构成的一种社会政治系统。教育政策执行系统构成要素间的相互作用对系统本身运行具有直接影响，决定着教育政策执行梗阻、偏离等现象的发生与否。据此，我们即可以建构教育政策执行偏离的系统分析模型，具体如图1所示。

      

       图1 教育政策执行偏离的系统分析模型

       从系统视角来检视该模型，我们发现，影响和导致教育政策执行偏离的核心要素主要表现在以下方面：教育政策问题的辨别分析和定性、教育政策决策的合法性与合理性、教育政策执行主体的价值取向与行为动机、教育政策执行客体的认可度、教育政策工具的恰当性以及复杂多变的教育政策执行环境等。其一，教育政策问题不清晰或界定错误可以说是引发教育政策执行偏离正义与公平、偏离政策合法性目标的首要原因。一般而言，教育政策问题结构不良、涉及众多不同价值取向的决策者、问题效用(价值)不可知等皆可成为教育政策执行的阻滞因素，导致教育政策执行偏离发生。其二，教育政策决策合法性与合理性程度低(包括选择方案的质量低)是引发教育政策执行偏离的直接原因。高质量的教育政策内容为政策执行主体的下一步行动奠定良好基础，为教育政策顺利且有效执行提供条件，而低质量的教育政策内容会对政策执行产生负面影响，易使教育政策执行偏离，政策执行效益不佳，远离教育政策核心价值追求。其三，教育政策活动者(包括教育政策执行机构及其工作人员和教育政策执行的目标群体)是政策执行过程中的“活要素”。由于价值取向的差异，教育政策执行主体与客体间不可避免存在一定程度利益冲突。一般情况下，教育政策执行结果跟教育政策决策者和执行者的意愿存在差距。这是因为教育政策目标的达成度，受政策执行目标群体配合与否的制约。换言之，教育政策活动者的价值取向、对政策的理解程度和承认与否、利益冲突与协调等直接影响教育政策执行结果。政策执行主体出于私利歪曲执行政策或政策目标群体利益受损严重而强烈抵制政策必致教育政策执行偏离，甚至使教育政策执行失败。因此，政策活动者的价值追求与教育政策核心价值冲突是产生教育政策执行偏离的深层原因。其四，教育政策工具是我国公共权力部门选择并确定的，实施教育方案、实现教育预期目标的途径和手段。教育政策执行机构与人员在执行政策过程中往往会基于经验性思维或传统习惯，在自愿型、混合型、强制型等教育政策工具选择上产生失误，导致教育政策执行偏离，因而教育政策工具选择不当是导致教育政策执行偏离的工具性原因。其五，政策环境包括自然环境和社会环境两大组成部分，是影响教育政策执行的前提变量。良好的外部环境有助于推进教育政策执行，而恶劣的外部环境必然阻滞教育政策执行，甚至产生教育政策执行偏离，“可以把环境因素想象成一个约束通道，政策执行必须通过这个通道。不同文化、社会、政治和经济状况可能对不同政策起着支配作用”[3]。政策环境中的制度框架就是催发教育政策执行偏离的制度性原因。