【中图分类号】G647 【文章编号】1003-8418(2019)08-0031-08 【文献标识码】A 2010年10月18日，中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出了“更加重视改革顶层设计和总体规划”，由此“顶层设计”作为一个政治概念首次在政府的正式文本文件里被提出。该“建议”颁布后，立刻引起了各个领域的专家与学者们的高度关注和热烈讨论。现在每每触及改革的议题，各个领域都在谈“顶层设计”，毫无疑问，“顶层设计”这一概念有明显被泛化的迹象。这也似乎给世人留下了一个错觉：但凡社会上出现了问题和状况，都是因为没有做好“顶层设计”的缘故，只要做好了“顶层设计”，就不会发生现在的问题，即便发生了也可以顺理成章地得以解决。总之，顶层设计已泛化为解决一切问题的良药。果真如此吗？实际上并非如此，事物都有自己的适用性，并不是所有的概念都可以迁移或借用的，也不是所有的规划都可以叫做“顶层设计”的，“顶层设计”也有自己的适用范围和尺度的。那么，到底什么是“顶层设计”，如何正确理解“顶层设计”，谁有资格做“顶层设计”，“顶层设计”与具体规划之间是否矛盾……这一系列的问题，都是需要我们正确把握和理解“顶层设计”提出的初衷。 一、关于“顶层设计”的若干解读 (一)“顶层设计”的内涵 “顶层设计”最初是系统工程学领域里的一个概念[1]，本义是为了统揽并兼顾项目在不同层级及其关联要素，用整体观的方法论整合零散的局部结构，以期在最高层级上寻求问题的解决之道。顶层设计是一项工程“整体理念”的具体化[2]，在社会改革领域里是一个外来词，不是专门针对社会改革问题而提出的。 在维基百科中，将“顶层设计”翻译为"top-down design"，而"top-down design"又是相对于"bottom-up design"来说的，两者的联合(top-down and bottom-up design)则被译作“自上而下—自下而上设计”[3]，这是把两个词组耦合在一起来解释的。“自上而下—自下而上设计”是信息处理系统设计中的一种算法，也是一种知识分类的策略，亦可视作一种思维方式，实际上是对演绎推理与归纳推理方法的综合。 部分学者对“顶层设计”的内涵也做了考察，总的来说，可以概括为以下几个方面： 其一，系统工程学方面的“顶层设计”。在系统工程学中，顶层设计是指理念与实践之间的“蓝图”，总的特点是具有“整体的明确性”和“具体的可操作性”，在实践过程中能够按图施工、避免各自为政造成工程建设过程的混乱无序[4]。在工程技术行业，“顶层设计”就是从最高层开始，站在一个战略制高点[5]。其二，制度总体设计说。马晓河认为顶层设计是国家层面的，以及与国家层面相关的政治与经济体制、民主与法治体制、政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的制度总体设计[6]。高尚全则认为，就整个国家的改革而言，顶层就是最高层，就是全党全国这一层，要求全面设计，统筹规划[7]。其三，决策与战略管理说。顶层设计就是“在高层领导下，以基层建议和专业论证为基础，就目标模式、体制机制、重点领域、重大工程和关键项目等，作出战略性、系统性和实践性总体安排与部署”[8]，“是最高决策层对改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式等进行整体设计”[9]。政府以一种高瞻远瞩的姿态统筹布局各大战略决策，以便使改革与发展能够遵循当初谋划的蓝图发展。 通过比较可以发现，尽管不同学者对“顶层设计”内涵的阐述略有偏差，但却存在着高度的共通性：顶层设计是一种“系统的谋划”过程，用系统论的方法，以整体为架构，对系统内部的各要素进行统筹谋划与整合，并谋划可行的操作方案和策略的一种全面的规划和整体设计。持“制度总体设计说”观点的部分学者将行政职位最高层的决策者所做出的设计称之为“顶层设计”，这显然是不妥的，这就牵涉到谁有资格来做“顶层设计”的问题。将侧重点放在设计者是否处在社会地位以及权力阶层顶端的那些当权者身上，而忽视了设计本身的顶层的设计，这是对“顶层设计”的误解。“顶层设计”的“顶层”着重点应体现在设计水准的高度和深度上，而不应该只关注设计者是否处于行政职务的最高层，这“不是几个精英的使命感与责任感所能胜任的”[10]。仅以设计者所处的社会阶层的高低这种单一的读取字表含义的方式来划分、确定是否为“顶层设计”的话，与其说这是一种“顶层设计”，倒不如说是一种“高层设计”显得更名副其实。“顶层设计”的设计者并不具有唯一性和排他性，也可以是来自最底层的普通老百姓。“顶层设计”不是高层领导的个人设计，而是集体智慧的结晶。“顶层设计”也不完全是自上而下的指令式安排，因为政策制定者和执行者没有开展明确的“顶层设计”的实践[11]。概括地来说，目前关于“顶层设计”相关话题的着眼点及讨论大多集中在概念性、宏观性、战略性、原则性等几大方面，且论述略显泛化与空洞。而对于如何从理论上的“顶层设计”过渡到具体实践层面的可操作性方面的探讨甚少。
