一、对农业规模化经营热潮的冷思考 农业是国民经济的基础，农业的可持续发展有赖于制度的保驾护航。新中国成立以来，农业制度的发展经历了数次大的变革：第一次是在《土地改革法》的指导下，结合先前革命斗争的经验教训通过“土改”将土地较为平等地分配到农民个体。第二次是在农业资料的社会主义改造中推行农业生产合作社制度，并逐渐演变为人民公社制。第三次改革从20世纪70年代末开始，针对人民公社制度下生产激励机制不足的问题，通过家庭联产承包经营的改革将“集体经营”改为“个体经营”，极大地调动了个体经营者的生产动力。近年来，由于人口出生率降低及城镇化水平的提高，农村劳动力的短缺日益严重，以家庭为单位的个体经营模式下农业生产增长缓慢且缺乏经济性，一场新的农业变革已经箭在弦上。近年来，农村土地的流转日益普遍。2007年至2016年，历年农村土地流转的面积分别为0.64亿、1.09亿、1.50亿、1.87亿、2.28亿、2.78亿、3.41亿、4.03亿、4.47亿和4.6亿亩（2016年数据截至当年6月底），参与流转和适度集中经营的农地面积从仅占总面积的5%稳步提升至超过30%①。伴随着规模化经营在实践中的推广，这一新的生产方式也得到中央的支持与肯定，并出现在多份涉农红头文件中②。近年来，农业规模化的经营也引起了各领域研究者的广泛关注。2013年中央“一号文件”提出构建新型农业经营体系后，有学者已经意识到规模化经营是未来农业发展的必然方向③。规模化经营作为一场农业生产方式的巨大变革，在提高生产效率、推动农业发展现代化方面有着巨大的效益。当前，中央力图通过对农村集体土地进行改革，在土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的基础上，引入规模大、实力强的经营主体对土地实施规模化经营，以期提高农业现代化水平。当前，经济学与法学界对规模化经营的研究相对较多：经济学界从生产效率、产权等角度研究规模化经营对生产力提高的巨大作用；法学界从《宪法》及农业类法律法规着手，研究为推动规模化经营应当进行的法律调整。建国后历次农业制度的改革中，任何一项制度的确定在释放制度红利的同时都会产生负面效应，而对负面效应的消解又带来现有制度的完善或新制度的确立。中央决策部门在推进规模化经营的顶层制度安排中，显然已经意识到农业经营模式的变革会产生牵一发而动全身的巨大影响，因此在近年来的涉农文件中对规模化经营采取了稳步推进的策略：一方面，强调承包权人的自愿性和主动性；另一方面，鼓励地方开展探索试点。从中央涉农文件的表述中，我们可以看出与历次农业生产模式的变革相比较，此次规模化经营的变革显示较强的渐进性特征，在鼓励农村土地向有经营能力的生产者集中的过程中，力图最大限度地降低制度变更的风险。规模化经营的影响是全方位的，其不仅是政策文件的调整，也意味着在经济、社会等层面对现有秩序的巨大冲击。在这场对农村生产关系的重大变革乃至重塑中，我们应该对规模化经营的潜在隐忧进行充分了解，并将此次变革放在建国后的农业制度改革史脉络中加以梳理，通过历史分析的方法探讨历次农业制度改革中消解负面效应的途径，为规模化经营负面效应的消解探求方案。 二、农业规模化经营的潜在隐忧 （一）流转方式转变下的显失公平 规模化经营强调土地的集中，有赖于通过经营权流转的方式实现。家庭联产承包责任制的40年实践中，随着经济与社会的发展，土地流转的方式也在发生着由“两方协议”向“三方协议”的变化，进而带来显失公平的隐患。改革开放后到21世纪初，土地经营权的流转方式以“两方协议”为主，即承包人与规模经营人直接对接完成流转。作为承包人的农民个人往往根据实际需要亲自做出流转决定，并与规模经营人直接商定流转金额与分配方式。实践中，接包人与承包人之间或者事前相识，或通过某种血缘、亲缘等媒介相识，双方信息透明度较高。因此，承包人与接包人之间具有直接完成交易的意愿与可能性。近年来，土地经营流转的规模越来越大，且作为接包人的规模经营人可能是外地的自然人、法人或其他经济组织，与作为承包人的农户缺乏天然的联系。在此背景下，“两方流转”的方式出现了执行困难：一方面，规模经营人需要面对的承包人数量众多、个体分散，与众多个体农户的沟通、谈判过程复杂繁琐且过程漫长，谈判效率低且交易成本高；另一方面，各承包人的利益诉求不尽相同，即使逐一签订了流转合同，在规模经营期间也可能因其个人原因造成违约风险。出于经济性与风险防范的双重考虑，规模经营人往往倾向于直接同村组织签订协议，由村组织再出面与各承包人沟通，即采用“三方协议”的方式。近年来，通过“两方协议”流转的比例日益降低，而“三方协议”占比日益提高。通过对两者的对比，可以发现两种流转方式的驱动因素有所区别。“民转”倚重的资源是“半熟人社会”的“人格化”认同；而“官转”背靠的责任权力的支持和资本的诱惑④。村组织在规模化经营中发挥日益重要的作用，虽然能够提高流转的效率并有效整合利益诉求，但其负面效应也不容忽视：在基层民主尚有待完善的情况下，掌握资金、信息资源的规模经营人一旦与掌握基层自主权的村组织联合，将造成资源的高度垄断，降低个人承包人的议价权与话语权。个体的土地承包人往往对土地流转法律法规、流转收益、成员权益等情况缺乏了解，其掌握的信息只能依靠村组织传达。实践中一些地方村务信息公开的不健全，导致土地流转信息不对称的现象较为突出。随着规模经营中“三方协议”的比例越来越高，村组织在土地流转中的作用也日益突出，而零散的个体承包人则日益被边缘化。实践中，农村还存在着行政权力对农村的渗透、村委会与农村领导的权力寻租、农村基层组织的涉黑等问题⑤。这些问题的存在加剧了承包人与村组织的地位失衡，使得基于自愿、公平原则的流转行为蜕变为强制流转、低价流转，造成显失公平。在“三方协议”框架下，面对三方主体“两强一弱”的现实情况，确保流转的自愿性与公平性成为亟待解决的问题。当前立法中对农业经营模式的规定主要是《宪法》第8条和《物权法》第124条，确定了农村集体土地实行承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，尚未有其他专门性立法对规模化经营及相关法律问题做出规定。由于法律规定的不完善，“三方协议”中的相关问题难以得到规范，承包人的维权也往往面临无法可依的窘境。
