党代表提案制运行中存在的问题与完善方向

       习近平总书记强调“民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度”，“把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来。”①可见，充分发扬党内民主是坚持和健全民主集中制的基础。党代表提案制不仅是加强党的代表大会制度建设的重要内容，更是深化党内民主的必然要求。但从近几年的实践来看，党代表提案制仍未全面铺开，其应有价值也尚未充分体现。因此，深入分析提案制实际运行中存在的障碍，探讨完善的对策措施，具有十分重要的理论和实践价值。

       一、党代表提案制的内涵与发展

       《辞海》解注“提案”是“提请国家代表机关或一定组织的会议讨论、处理的建议，一般由出席人和法律、章程上规定的机构或个人提出”。据此，党代表提案是指党代表在同级党代会召开过程中，依照程序以书面的方式向同级党代会提出意见建议。它是党员和群众进行政治表达的重要途径。而党代会代表提案制则是指明确代表提案权利、提出具体提案要求、规范提案程序、落实提案保障等的一整套制度设计和具体规定，主要包括提案的提出机制、审核机制、办理机制、保障机制和监督机制等。党代表提案制作为一项重要的党内民主机制，对于保障党员民主权利、理顺权力授受关系、畅通党员意见表达渠道、优化党内权力运行机制具有重要作用和独特价值。

       自2003年广东惠州、浙江台州先后试行党代表提案制后，这一制度陆续在许多市、县、乡镇党代会试行。党的十八大提出“实行党代会代表提案制”后，党代会提案制推进到多个省党代会实施，同时，随着党代会常任制试点在更大范围内推进，党代会提案制成为实行常任制的县(市区)及乡镇党代会年会一项重要内容。在此基础上，各地结合实践纷纷出台《提案暂行办法》进行规范，在提案程序上也初步构建了包括提案形成与提交、审查与办理、反馈的基本运作模式，可以下图表示：

      

       图1 党代表提案基本运行模式

       各地在具体的实践中还提出了一些创新举措，表现在：一是细化立案要求和不予立案的具体标准，如湖南省张家界；二是建立提案限期办理制度，如浙江提出承办单位在收到提案6个月内将办理结果书面回复提案领衔代表；广东则提出3个月内回复领衔代表的要求。三是探索提案办理结果的网上公开，由党员群众评议，如上海、广东佛山等。

       而从笔者对浙江、辽宁、安徽等地925位党员和125位党代表的问卷，也可以看出提案制度已经显现出其制度效能和应有价值，获得了党员和党代表的初步认可。在925名党员中，55.5％的党员认为提案工作已经取得一些成效，11％的党员认为成效明显，只有7.3％的党员认为没有效果，36.2％的党员对这项工作不太清楚。而125名党代表对提案制的认可度更高些，高达70.4％的党代表认为提案工作已经初现成效，16％的党代表认为成效明显，仅有4％的党代表认为没有成效，9.6％对提案工作的成效不清楚。

       二、当前党代表提案制运行中存在的问题

       然而，我们也应该看到，党代表提案制毕竟是一个新生的事物，还有一些不成熟的地方。从上述问卷中也可以看出，认为目前党代表提案工作“成效明显”的党员和党代表分别只有11％和16％，也就是说绝大多数党代表认为提案制的成效还没有充分显现，这主要是因为在落实党代表提案权上也存在许多不容忽视的问题。结合笔者对实行党代表提案地区的调研，通过对提案的数量、类型、涉及领域、总体质量、立案率、答复率、满意率、实际解决率等数据进行分析，可以得出党代会提案工作的主要问题集中表现在几个方面：

       (一)提案提出机制不够健全

       提案质量是提案是否可以有效落实、党代表作用能否得到真正发挥的一个重要因素，它也是关系党代表提案制能否取得成效的关键性问题。而在对125位党代表的问卷中，高达44％的党代表认为当前提案本身质量不高是影响提案工作成效最为主要的因素，如下图所示：

      

       图2 当前影响提案工作成效最主要的因素(多选)

       综合分析一些地方部分提案质量上存在的问题，主要表现为以下四个方面：

       一是部分提案质量深度不够。由于党代表自身素质和作风的差异，各地对于提案重视程度存在差异，提案质量与深度也有很大差别。总体来看，较高层面的党代会，如中央和省、地市级，代表素质高，提案积极性高，整体提案质量也较高。而县区特别是乡镇党代会，由于能力水平等因素，一些地方代表提案积极性不高，提案质量上问题也较多。如一些提案仅仅侧重于摆出现象，讲问题的引发原因与危害，尽管对问题分析很到位，却没有具体解决问题的建议方案；部分提案则对实际情况分析得不全面，甚至对政策现状不了解，凭感觉、想当然提出问题，与实际的情况存有一定偏差；一些提案部门化倾向明显，具有一定的功利性和寻租性等。