中图分类号：K263 文献标识码：A 文章编号：1002-6924(2019)05-134-145 南京国民政府成立不久，于1928年相继颁布了《特别市组织法》和《市组织法》(1930年修正)，初步完成了从清末民初开始的自治市制到行政市制的转变，中国的现代城市管理体制基本确立。随着大规模市政建设的开始，资金问题成为中国城市早期现代化建设成败的关键。由于这一时期中央与地方同处财政收支失衡的困境，发行市公债成为当时各特别市(院辖市)和普通市(省辖市)筹集市政建设资金的一种有效手段。近年来学术界对近代中国地方公债史的研究取得了可喜的成就，但对市地方公债①的研究仍然是一个薄弱环节，仅有对少数城市的个案探讨，②鲜有整体性观照的成果。③本文以万必轩的《地方公债》(大东书局1948年版)、贾士毅的《民国续财政史》(上海商务印书馆1934年版)、贾德怀的《民国财政简史》(上海商务印书馆1946年版)、国民政府财政部财政年鉴编纂处编的《财政年鉴》(上海商务印书馆1935年版)等为基本资料，结合有关城市的档案材料，以市公债发行最多、资料相对集中的南京国民政府前期(1927-1937年)作为重点研究对象，祈望有助于民国地方公债史研究。 中国古代实行的是城乡合治的地方行政体制，城市没有相对独立的专门机关管理，市政建设发展缓慢。至清末，在西力外来冲击下，中国城市开始从古典的封建城市向近代都市转变。1908年12月，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》，成为我国办理市政之第一市制。次年颁布的《京师地方自治章程》以及辛亥时期江苏临时省议会通过的《江苏暂行市乡制》都是以它为蓝本，市的名称亦开始在政治制度上出现。1914年成立的京师市政公所，是大都市市政的开始。接着，广州市(1918年)、昆明市(1919年)也先后成立了市政公所。1921年2月，孙科主持制订的《广州市暂行条例》公布，广州市政公所改组为广州市政厅。该《条例》明确规定广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。《条例》还对市行政组织及其职权作了较完善的设计，为中国较为完整的市政制度开了先河。同年7月北洋政府公布《市自治制》，其制分为二种，一为特别市，一为普通市。于是，近代都市制度得以确立。 广州、武汉国民政府时期，中国的市政制度又有所发展。南京国民政府成立后，为了便于对城市进行统治，国民党中央政治会议于1928年6月通过《特别市组织法》，同年7月，国民政府又颁布了《市组织法》，该两法施行2年后，于1930年5月被新的《市组织法》所代替。根据《市组织法》的规定，国民政府将市划为特别和普通两种。特别市最初直隶国民政府，1930年改隶行政院，名为院辖市，其设立必须具备下列条件之一，即(1)中华民国首都；(2)人口在百万以上；(3)其他有特殊情形的都市。④上述条件的第三条到了1930年具体化为“政治上经济上有特殊情形者”。同时规定，虽具备上述条件之二、三两款情形之一的省政府所在地，也不得划为特别市，仍然是省辖市。普通市(省辖市)的设立必须具备下列条件之一：(1)人口在三十万以上；(2)人口在二十万以上，其所收的营业税、牌照税、土地税，每年合计占该地区总收入二分之一以上。⑤ 在上述划分的两种不同的市中，特别市不划入省、县行政范围，普通市不划入县行政范围。但是特别市与普通市的设置或变化，以及市区的划分或变更，需要经过国民党中央政府的批准，才能确立。⑥无论是特别市还是普通市，市政府皆由市长及各局(科)组成，为执行机关。市参议会由市民代表组织，为议事机关。按照前述标准，至全面抗战爆发前，南京国民政府设立的特别市(院辖市)有南京、上海、北平、天津、青岛、西安(市政府未正式成立)等。⑦普通市(省辖市)先后有广州、汉口(曾短暂划为特别市)、杭州、厦门、济南、成都、贵阳、长沙、兰州、重庆、昆明、开封、桂林等。 随着城市规模的不断增大与城市功能的日益复杂，南京国民政府前期的城市市政也日趋繁杂，它包括城市的建设规划及城市政治、经济、文化等由城市行政机关实行的公务管理的一系列活动。1928年颁布的《市组织法》和《特别市组织法》规定的市政府的任务基本相同，具体包括：市财政与土地管理、市公产的管理与处分、市农工商业的调查与统计及奖励、市劳动行政和市公益慈善的管理、市街道(沟渠、堤岸、桥梁)等土木工程的建筑与管理、市河道与港务及船政事项的管理、市交通(电气、电话、自来水、煤气)等公用事业的经营与管理、市内公私建筑的管理、市公安与消防及户口统计、市公共卫生及医院(菜市、屠宰场)等公共场所的设置与管理、市教育文化及风纪等。⑧ 而1930年颁布的《市组织法》则规定得更详细具体，市政府的任务列有24项之多，与1928年的规定相比，主要增加了育幼养老济贫救灾等设备、粮食储备及调节、农、工、商业之改良及保护、造林垦牧渔猎之保护及取缔、民营公用事业的监督、合作社及互助事业之组织及指导、公共墓地的建筑修理、上级机关委办以及其他依法令所定由市办理事项等。⑨ 面对日益繁重的市政建设任务，市财政的重要性不言而喻，“市政建设之命脉，厥惟财政”。⑩按照1928年两个组织法的规定，特别市和普通市的市财政收入主要有土地税、土地增价税、房捐、营业税、牌照税、码头税、广告税、市公产收入、市营业收入、其他法令特许征收之税捐十种。1930年《市组织法》规定的市财政收入，较之1928年的规定，减去了土地增价税及码头税两种税捐。 根据上述规定，各地市政府制定并颁布了各自的征税章程，以征收各项赋税，并整顿公产、公营业收入，当时的市财政有了一定的收入来源。总的来看，1927-1936年各主要城市的财政收入大都呈上升趋势。(11)如上海，1931年的岁入预算为819.82万元，至1933年达到了1124.72万元。再如青岛，1931年的岁入预算为425.44万元，1936年升至612.79万元。但与此同时，各市的财政支出也大幅度上升，许多年份支出超过了收入，使市财政处于入不敷出的状态。下表是能够搜集到的几个年度各主要城市的预(概)算一览表，表中的岁入已经除去债款和补助款收入。
