论南京国民政府在现代化进程中的角色

      政府在现代化进程中的角色研究是现代化研究中的一个重要课题。现在学术界几乎已经形成这样的共识：对于发展中国家而言，政府实际上被历史赋予了导演和组织现代化的重任，政府这一角色表现的好坏对国家现代化成功与否发挥着极大的影响，有时甚至起着决定性的作用。[①]

      近代中国的现代化进程无疑十分艰难和缓慢，历届政府在现代化进程中的角色表现，已日益成为大家考察的重点。本文试图以财政为中心，对南京国民政府（1927～1937年）在现代化进程中的角色作一宏观考察。财政是百政之首，庶政之母，是国家一切变化的晴雨表，考察国家财政的吸纳能力、财政支出结构和财政政策的社会功效，从某种程度上而言，无疑是研究政府现代化角色的一个较为客观的切口。

      南京国民政府中央财政的吸纳能力

      发展中国家特别是后发外生型国家在现代化进程中的最大障碍是资金困乏，因此，中央财政的吸纳能力的强弱是影响其现代化速度快慢的关键。如何将途径不多、数额有限的资金集中起来投资现代化事业，是发展中国家的共同课题。

      一般而言，衡量一个国家财政吸纳能力的指标，往往是通过观察国家财政收入同GNP的比值，但如果国家政权仍未统一，中央与地方利益不一致，则用中央财政收入同GNP的比值来观察国家财政吸纳能力较为准确，这一比值反映中央政府能够动员汲取的社会资源占总社会资源的份额。显然，考察南京国民政府的国家财政吸纳能力用后者的比值更适合。

      反映南京国民政府中央财政吸纳能力的关键是中央财政收入和国民收入两组数字。关于南京国民政府十年时期中央财政收入的数字，研究民国财政史的许多著作其统计均不尽相同，互有出入。笔者主要以中国第二历史档案馆的档案材料为主要依据（见表一）。[②]

      在表一中，列有实际岁入与预算岁入两组数字，主要由于理论界对中央财政吸纳能力中的中央财政收入的界定有实际岁入与预算岁入两种意见，故笔者一并列出供参考。

      表一：南京国民政府中央财政收入统计表 （单位：百万元）

      

      关于南京国民政府时期国民收入的数据不易得到十分准确的材料，目前被学术界广泛引用的材料有两种：一是叶公嘉统计的数据，[③]包括杨格在内许多外国学者认为叶氏数字较全面可靠。二是巫宝三统计的数据，[④]大陆和台湾学者引用较多。从表二中可以看出，叶氏和巫氏统计的数字相差较大，巫氏数字显得偏低。据美国费维恺教授研究认为，叶和巫所作估计数的最大差别，在于对农业净增值和对农业内部各种作物产值的估计不同。[⑤]

      表二：南京国民政府时期的中国国民收入（单位：百万元）

      

      根据上述表一、表二的两组数字，我们可以得知南京国民政府中央财政的吸纳能力。表三显示，无论是以叶氏统计数字还是以巫氏统计数字，无论是以中央实际收入还是以中央预算收入，南京国民政府中央财政的吸纳能力都仅在2%到8%之间，中央财政吸纳能力6年中平均最低为2.8%，最高为5.0%，这一数字同翁之镛、费维恺教授的研究结果略有出入，但相差不大，翁之镛认为1931年中央政府财政收入占GNP的2.1%，1934年为4.8%，在1949年以前没有超过7%。[⑦]费维恺认为1931年到1936年国民政府的吸纳能力为2.1%到4.3%之间，平均为3.5%。[⑧]然而，同时期世界其它工业化国家的财政吸纳能力均在25%以上，[⑨]南京国民政府的财政吸纳能力显然过弱。

      表三：南京国民政府中央财政吸纳能力表[⑥]

      

      南京国民政府中央财政吸纳能力低弱，其关键是中央财政收入的吸纳不足，制约中央财政收入提高的主要因素有：

      第一，税源狭窄。南京国民政府统治时期，国民生产总值中，农业占65.9%，制造和服务业占34.1%。[⑩]但是，南京国民政府时期，中央政府为了整合中央与各省之间的关系，重新划分国地收支系统，将田赋收入划归省地方，试图取得地方各省对中央政府的政治支持，而中央税则只好在关税、盐税、统税中征收。在南京国民政府中央财政预算岁入结构中，关、盐、统三大税占主导地位，在许多年度中，它们占岁入实收数的百分比高达95%左右，[(11)]在制造业、服务业还十分落后的情况下，农业产值仍是国民生产总值的重要组成部分，中央财政只在占全国国民生产总值三分之一的制造业、服务业中征收税收，其财政收入的吸纳无疑会受到限制而无法进行大幅度实质性的扩充。尽管国民政府为了增加中央财政收入，不断提高关、盐、统三税的税率，但从表三中我们可以观察出其吸纳能力却未能显著提高，其能力提高十分缓慢。

      第二，中央财政受到地方侵蚀。其表现有二：一是中央税被地方截留。许多省份的国税并不上缴中央，而作为本省份的军费支出。例如1932年各省市留用国家税收计137475635元（东三省留用69402296元，其余各省留用6803339元。）[(12)]这一数字如不包括东三省的截留数，则占中央财政收入的1/10强，如包括东三省则达1/5强。而且，中央为了接收各省国税，还要付出很大代价，如1935年，中央为了收回宁夏省盐税，答应以每年暂拨72万元以资补助该省为条件。[(13)]另外，在有些省区内又复有军阀控制的独立王国，他们不仅截留国税，而且还任意发行债券，如1934年度四川二十一军的预算表中，就列有属于国税的盐捐和烟捐近二千万元，私自发行债券亦二千万元。[(14)]这些都无疑削弱了中央财政的吸纳能力。表现之二是地方苛杂附税奇重，影响国家税收。仅举一例说明，盐税为中央收入，但地方附加税屡禁不止。到1936年，附税仍相当严重，据曾仰丰调查，全国各地盐税附加计有河工捐、产地捐、军事特捐等30余种，其地方附税额几同正税相等，如长芦盐区的盐附加税为每担4.033元，正税为4.1元。[(15)]附税奇重，一方面使百姓不堪负担，另一方面又导致走私猖獗，从而不同程度地使中央财力受损。