保甲制度是中国传统的人口户籍管理制度，也是中国历史上为应付战乱，统制民力，实行人口管理军事化的一种制度。它历史久远，几乎可追溯到中国历史的源头。但保甲制度成为风靡全国占主导地位的人口管理制度并为世人所熟知，莫过于30年代开始的，由南京国民政府倡导并强行在全国推行的“保甲运动”。本文意在考察民国保甲制度兴起的过程，阐明其出现的历史原因，企望进一步揭示其客观引发的历史意义和现实价值。 一 与现代的社会组织以个人为要素的方式不同，保甲制度是中国封建时代长期延续的一种社会统治手段，它最本质的特征是以“户”（家庭）为社会组织的基本单位。长期以来，儒家学术在中国社会具有独尊的地位，儒家的政治学说是把国家关系和宗法关系融合为一，家族观念被纳入君统关系之中。这样，保甲制起到了对全国的严密控制作用。民国成立之初，由于受西方以个人为社会组织单位的政治观的影响，曾一度废弃了保甲制。但一些地方实力派在自己所控制的地区内，仍实行着相似的制度，如广东的“牌、甲制”，广西的“村、甲制”，云南的“团、甲制”，北方不少省份的“闾、邻制”等。1928年10月，国民党二届中常会179次会议通过《下层工作纲领案》，议列保甲运动为全国性七项运动之一。 1931年6月，国民党对工农红军进行军事“围剿”之时，蒋介石以军事委员会委员长身份督师江西，认为“剿共”不力的原因之一是民众不支持政府。于是在“剿匪总司令部”所属党务委员会内专门设立了地方自卫处，研究保甲制度，草拟法规，先在江西试行。蒋介石亲自划定江西修水等43县编组保甲，将原有闾邻等自治组织一律撤销。次年，鄂豫皖三省“剿匪”总司令部颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，规定10户为甲，10甲为保，联保连坐。1934年，国民党“中政会”第432次会议议决由行政院通令各省市切实办理地方保甲，据此，行政院于同年12月通知各省，普遍实行保甲制度。于是，保甲制度便由“剿匪区”推向全国。 保甲制的基本形式是10进位制，10户为一甲，10甲为一保，10保以上为乡镇。在具体实施时，采用了有弹性的做法，规定“甲之编制以十户为原则，不得少于六户，多于十五户”，“保之编制以十甲为原则，不得少于六甲，多于十五甲”，“乡（镇）之划分以十保为原则，不得少于六保，多于十五保。”保设保办公处，有正副保长及民政、警卫、经济、文化干事各一人，保长兼任保国民兵队队长和保国民学校校长，与乡（镇）长一样，亦实行政、军、文“三位一体”。保甲制对保甲长人选极为重视，规定有“以下情事之一者不得充任保甲长，一、年未满二十者；二、寄居当地未满二年者；三、有危害民国行为曾受徒刑之宣告者；四、剥夺公权尚未复权者；五、曾为赤匪协从虽准悔过自新尚无忠实事实表现者；六、吸食鸦片及麻醉毒品者；七、无正当职业且无恒产者；八、行为不正乡里不齿者。”[1]这种种规定保证了保甲长必须代表地主、富豪之利益，竭力通过保甲强化其统治基础，并牢牢控制民众，“使每一保甲长均能兼政治警察之任务”[2]。 从30年代初开始推行的保甲制度，持续近十年在全国范围内陆续建成，绝大部分省份均以《剿匪区内各县编查保甲户口条例》为蓝本，根据地方实际，制订了地方编制保甲之规程。也有个别省份虽秉承了中央政府的保甲精神，但在具体名称和实施上并不完全相同。如在1935年1月颁布的《绥远省政府试办保甲暂行规程》中规定，“编组保甲暂仍沿用原有之自治组织，以户为单位，户设户长，户以上为邻，邻以上为闾，闾以上为乡镇，乡镇以上为县区。”“乡镇长同于保长阶级，闾、邻长同于甲长阶级。”[3]各省份编办保甲的时间也不尽相同，约在1934、1935年间达到高潮。国民政府江苏省主席陈果夫亲自审定的《关于江苏省办理保甲案》中令：“本府为安定社会充实民众自卫力量起见，令饬南通、盐城、淮阴、东海、铜山五行政督察区所属各县于本年四月一日起先行试办，其它各县于本年十一月起一律举办。”各地方长官之重视，推行范围之广泛，可见一斑。 二 强化基层统治，稳定社会秩序，是民国保甲制度产生及推行最直接的一个目的。第一次国共合作破裂之后，国共两党在意识形态、对中国社会性质的认识及在建设中国的道路上的分歧，使两党走向对立，国民党对共产党人的血腥清剿，更加加深了彼此间的仇恨。共产党在苏区轰轰烈烈的土地革命，也严重地动摇着国民党的独裁统治。所以，反共防共、对抗土地革命成了南京政府的当务之急，因此保甲制度的推行是国民党反共防共的需要。 民国保甲制度的最早试行，是在国民党反共的最前沿——江西开始的。蒋介石兼任总司令的鄂豫皖三省“剿匪”总司令部正式颁布《豫鄂皖三省总司令部施行保甲训令》及《剿匪区各县编查保甲户口条例》，全面在接近革命根据地的地区建立保甲组织。可见，南京国民政府所推行的保甲制度从创意起便刻上了“反共”的印记。保甲制度从反共前沿向全国推广，反共防共始终是各地编办保甲的原则之一。各地各级政府在编办保甲时无不认为，各地“受匪共的滋扰，农村残破，荆榛遍野，痞棍肆虐，良善无以为生”。“官方若无领导的办法及严密的组织，安有自卫能力之可言？”[4]反共防共成了各地编办保甲的首要目的。 保甲制度中最为严厉，最为非人道、反民主的部分便是联保连坐法。联保就是各户之间实行联合作保，共具保结，互相担保不做违法之事；连坐就是一家有“罪”，结内他户举发，若不举发，结内各家连带坐罪。它规定，“各户户长应联合甲内他户户长至少五人，共具联保连坐切结，声明结内各户，互相劝勉监视，不为匪、通匪、纵匪，如有违反者，他户应即密报，倘瞻徇隐匿，联保各户实行连坐。”[5]“此项切结，由甲长面交各户长，依次签名，不能亲书姓名者，得请人代书，但须在姓名之下捺印，并由甲长签押。有为匪、通匪、纵匪，证据确凿之户，则执行搜索、逮捕之紧急处置。否则邻居各户，不得借口拒绝与之联保，保内除公共处所外，凡各寺庙，亦应互具联保连坐切结。其保内仅有一处寺庙者，由该寺庙主持出具担保庙内人口不为匪、通匪、纵匪之连坐切结。新迁入户，应与同甲各户联保。”[6]“联保连坐切结乃保甲精神之所在，必须强制执行，始能达到化莠为良之目的，如不足法定人数，得加入甲内其他各户共同联保。”[7]国民政府内政部曾专门发布过一份连坐暂行办法，其主要内容是：出具连坐切结时，由户长签名盖章或匣押，一式两份，正结存县，副结存区。各户如发现另户为匪、通匪、窝匪等情，应立即报告，如隐匿不报，便以“庇护罪”或“纵匪罪”论处。抗战发生后，职保连坐法又有了新的修正，国民政府在《整理川黔两省各县保甲方案》中改具结连坐为不具结连坐。即各户不必签名具结，但如发生甲内居民有通匪、为匪等情，一经审判机关查明，对同甲各户立即予以连坐处分。在该法的说明中提出上述变动的理由是：同甲各户因贫富不同往往不愿联保具结；而愿意联保具结的各户则往往素来关系密切，某户如有违法行为，同结者必不肯告发，“故不如使同甲各户共负联保连坐之责，不另具切结，只须于各户门牌内加以说明。”[8]
