澳门回归20年:公共行政的变革与发展

作 者:

作者简介:
蒋朝阳,澳门大学法学院教授。

原文出处:
港澳研究

内容提要:

与澳葡政府架构相比,回归后的澳门特区政府架构发生了根本性变化。按照澳门基本法规定,原有公共行政制度得以延续。回归后第一个十年,澳门特区政府针对原有公共行政存在的问题和适应社会发展的需要进行了改革;回归后第二个十年,公共行政改革围绕“阳光政府”建设、部门重组与效能提升等方面进行。经过20年的努力,澳门特区公共行政改革取得了相当大的成效,进一步完善了特区的治理体系,提升了特区政府的治理能力。


期刊代号:D424
分类名称:台、港、澳研究
复印期号:2019 年 04 期

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      [中图分类号]D676.59

       [文献标识码]A

       [文章编号]1000-7687(2019)01-0003-11

      澳门公共行政在理论上有两类含义:一是指公共行政组织;二是指公共行政活动,即公共行政组织根据公法的管理活动,或更具体地指公共行政组织制定规章、作出行政行为、签订行政合同等实体和程序行为。本文主要从组织意义上探讨澳门公共行政的变革和发展。

      1987年中葡联合声明签署后,过渡时期的澳门公共行政开始发生变化。1993年澳门基本法(以下简称“基本法”)颁布,对后过渡时期的澳门公共行政产生了积极的影响,为澳门特区政府组织的建立和公共行政改革提供了宪制性法律基础。澳门特区成立以来,特区公共行政进入新的历史发展阶段,先后经历了两个阶段的改革,取得了显著成效。作为国家治理体系的组成部分,澳门公共行政在新的历史时期将迎来新的发展机遇。

      一、澳门回归前的公共行政:“殖民”体制下的“地方自治”

      (一)澳门公共行政基本架构的形成

      澳门公共行政的雏形可以追溯至20世纪初期。1914年,葡萄牙开始借鉴英国的殖民地管理模式对其海外属地进行管治,①1917年通过了《澳门省组织章程》,总督直属葡萄牙殖民地部长,政务委员会是总督之下首要和主要管理机关,具有咨询机关和官方立法会的功能。1920年,葡萄牙宪法赋予殖民地自治权,在殖民地设有总督、议例局和行政局。此时澳门的公共行政简单松散,职能限于税收、工务、卫生和邮电,除官立中学,连负责教育的机构都没有,反而军政机关所占的比重较大。②1952年葡萄牙通过《海外组织法》,原“殖民地帝国”一词被放弃,复称“海外省”,海外省的管治实行本地化;③1955年制定《澳门省章程》,第一次明确澳门为“公权法人,享有行政、财政自治”,总督和政务委员会也首次明确地被称为“自我管治机关”。

      1976年葡萄牙制定了《澳门组织章程》,该章程规定:“澳门地区为一内部公法人,在不抵触共和国宪法与本章程的原则以及在尊重两者所定的权利、自由与保障的情况下,其享有行政、经济、财政及立法自治权”。澳门公共行政组织得以开始自主设立。根据该章程,澳督和立法会成为自我管治机关。澳督将一些部门交由新设置的政务司负责监管,但仍保留对大多数重要政府部门如民政厅、财政厅、经济计划协调厅、港务厅、新闻旅游处、博彩合约监察处等部门的直接管辖。④1979年,澳督颁布第10/79/M号法律,将直属总督的政府部门分为司和厅两种不同级别,创立了“司”这种规模较大、担负较重要职能的部门,并确认了包括司长、厅长、处长和科长四个领导级别在内的行政架构体制。⑤

      1981年,澳督开始对公共行政组织进行改革、重组和现代化。1984年,澳督颁布《澳门公共行政组织结构大纲》(第85/84/M号法令),试图理顺行政关系、简化行政程序、加强行政组织的灵活性和公务员对公共行政的参与,提高行政运作的效率和效益,满足澳门经济发展和社会进步的需要。⑥同时颁布《订定有关公职填补规则》(第86/84/M号法令)、《一般职程制度》(第87/84/M号法令)和《订定本地区行政当局政府机关督导及领导人员制度》(第88/84/M号法令),形成了澳门公职法律制度的初步框架。

      1988年,为适应过渡期公务人员本地化的需要,澳督废止了葡萄牙《海外公务员章程》在澳门的效力;1989年,先后颁布了《外聘人员章程》(第53/89/M号法令)、《领导及指导人员章程》(第85/89/M号法令)、《职程制度》(第86/89/M号法令)和《澳门公职人员章程》(第87/89/M号法令)。到回归前,澳门公共行政组织的基本架构由总督、7位政务司,33个司、办公室或司级机构,10个司署或同级常设办公室,12个其他署、局、办事处、委员会或基金会,2个市政机构以及10个临时性办公室等组成,⑦每个司的内部还有厅、处、组、科等组织单位。所有层次机构的设立,都由澳督以法令、训令或批示方式确认并授权,对临时性机构还需规定存续期限。这样,到回归前,逐步形成了公共行政的基本架构。

      (二)回归前澳门公共行政的基本特点

      1.回归前澳门公共行政属于葡萄牙“殖民”管治体制的一部分

      澳门回归前,葡萄牙宪法有关澳门的部分及《澳门组织章程》构成澳门公共行政制度的“宪制性基础”。尽管1974年葡萄牙“四·二五革命”之后,新的宪法和新的《澳门组织章程》将澳门规定为一个“公法人”,但是,其权力的行使不得与葡萄牙宪法、《澳门组织章程》相抵触。1976年4月2日,葡萄牙宪法第5条第4款删除了澳门的殖民地地位,仅将其规定为一个葡萄牙暂时管治地区。1988年1月15日,中葡两国互换1987年中葡联合声明的批准文件。1989年葡萄牙修宪,废除了1976年宪法第5条第4款,增加了“澳门仍受葡萄牙行政管理时,由适合其特别情况之通则约束”的规定。这就表明,回归前澳门公共行政体制仍然没有脱离这种“殖民”管治体制的框架。

      从澳门公共行政组织的结构来看,它由澳督和其他公共行政组织组成。澳督为澳门地区本身管理机关,由政务司辅助,政治与行政不分。澳督和政务司属于政治性职位,前者由葡萄牙总统任免和授予职权;后者由澳督提请葡萄牙总统任免,由澳督授予职权,行使政治决策和组织执行职能。咨询会作为法定咨询机构配合澳督运作。其他公共行政组织根据组织法设立,直接或间接隶属于总督领导或监督,分别承担特定职能,内设厅、处、组或科等技术性和行政性附属组织单位,附属组织单位不具有机关的地位和对外职能。

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