党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》重要决议明确提出，在实现“四个全面”和“五位一体”工作大局中，要充分发挥审计监督的重要作用。通过进一步加强和改进党对审计工作的领导，国家审计管理体制改革工作稳步推进，各行政部门之间审计职责进一步集中，审计力量进一步加强，监督效率进一步提升，“统一、全面、权威、高效”的审计监督体系正在构建完善。当前，改革的主要焦点在于针对经济社会发展出现的一系列新情况和新问题，按照新时代中国特色社会主义国家监督体系的重大战略部署，进一步充分发挥和履行审计监督“全覆盖”职能作用，以顺应时代发展的新趋势和新要求。为了实现上述目标，不仅需要进一步解放思想、创新审计理念，还要深化审计制度改革，探索审计监督与国家治理体系建设相结合的实现路径。 一、解读：审计监督“全覆盖”的制度产品属性 审计监督“全覆盖”强调监督对象和事项的全面性，即凡是涉及公共资金、国有资产、国有资源的“全领域”，上述公共资源的分配、管理和使用的“全过程”，以及经济运行和领导干部经济责任履行情况等“全对象”，都必须接受“全内容”审计监督。从制度经济学角度来看，上述审计监督制度的消费主体数量庞大、产品需求量巨大，因此制度资源的稀缺性特征非常明显，经济调整的空间和效应更为凸显。 1.审计监督制度产品的公共性。从制度经济学角度来看，审计监督特别是国家审计监督的基本职责是对公共政策制定和履行过程中公共资金和资产的生产、配置和使用环节的规范性和秩序性进行监督，尤其是避免公共事务活动中可能存在的权力设租和寻租问题，确保公共资源分配的有效性和公正性。从上述分析可以看出，公共性是审计监督制度产品生产中最为重要的属性特征。 党的十八大以来，确立了国家治理能力和治理体系现代化建设的重要理念和目标，在上述制度语境中深化对审计监督制度产品公共性的认识，更具有现实意义。这是因为，作为国家治理体系中监督系统的重要组成，审计监督不仅在事后反馈环节具有反馈和纠错功能，而且在事中执行环节具有监控和揭示功能，更为重要的是其在事前决策具有预警和防范功能，可以成为保障治理体系健康的内生性“免疫系统”。上述系统建设目标贯穿于制度产品生产的全过程，其加工“对象”是审计监督信息。因此，从审计工作的全过程来看，发现、加工、处理、运用的主要对象就是经济领域中的违法、违规和不规范问题。通过对大量具体的经济活动事项进行审计，并报告其中可能存在的普遍性、倾向性问题，从而为经济调控和社会治理提供有效监督信息。从信息资源获取到使用的全过程来看，国家审计因其法定性、独立性、专业性，确保了最强的信息获取能力和最高的获得质量，将宏观的经济运行数据到微观的经济主体行为各个方面都纳入信息产品生产环节。而从审计信息使用的角度来看，审计信息公开是审计职能发挥的重要体现。审计结论最终转化为政府部门和经营主体改进经济管理和组织的重要依据，促进相关部门和组织对焦点问题的整改。同时，在国家监察体制改革大局中，审计监督成为监察线索和证据的重要来源。综合上述分析，纵观这种制度产品的整个生产消费环节，公共性成为其最为显著的产品性特征，同时也成为其影响国家监督体系构建的基础性机制。 2.审计监督制度产品的多样性。新时代审计监督不仅是维护国家安全的重要手段、监督制约权力运行的重要措施、加强反腐倡廉的有力工具、推进民主法治的重要途径、维护民生权益的有效保障、推动深化改革的重要力量，而且是完善国家治理的重要途径和方式。基于上述原因，从产品类型来看，审计监督不仅涉及传统的财政审计、金融审计、经济责任审计等经济规范性监督职能，而且涉及社会秩序规范性职能和权力运行廉洁性职能，不仅包括中央地方行政机关和事业单位的“行政审计监督”，而且包括国有企业和民营企业的“经济审计监督”，还涉及权力运行全过程的“廉政审计监督”，实现了“财政资金运用到哪里，审计监督就跟进到哪里”的重要制度目标，可见制度产品的多样性特征极为明显。特别是随着经济发展进入新常态，民生资金和社会热点问题的审计监督力度逐渐加大，惠及社会发展领域的各项公共政策逐渐落实到位，资源环境保护和投资资金的监督力度日益加大，促进生态文明建设等专项性审计监督工作类型越来越多，产品供给多样性特征愈发明显。从制度经济学角度来看，虽然强调这种制度产品的多样性是其“全覆盖”职能的重要体现，但是必须明确的是，产品的生产和消费无法也不可能代替制度建设本身。也就是说，国家审计监督属于横贯性、渗透性的权力种类，无权代替《宪法》和法律来划分和界定国家权力职能体系，只能通过检查发现和纠偏功能，检测和评价国家权力职责履行及其工作效率状况，以及是否有利于公共利益和效益最大化，从而促进经济和社会资源运用的帕累托优化。 二、分析：审计监督“全覆盖”制度供给不足的原因 从我国经济监督体系结构来看，审计监督不同于财税监督、银行监督等专业性经济监督，后者的对象往往集中于专业化的经济管理领域，而审计监督的对象涉及财政资金运用的所有主体，同时还包括财税、金融等经济管理部门，成为经济监督“再监督”的综合经济监督环节，居于体系结构的最高地位。虽然这种监督活动具有法定性和独立性特点，制度产品产出的数量较大，但是从经济社会发展大局来看，审计监督产品需求与供给之间的矛盾愈发明显，制度产品稀缺性问题已经显现。 1.制度规范体系存在问题。制度经济学基本原理认为，制度产品的使用价值在于其具有普遍的约束规范效力，其产品价值实现过程也是制度规范调整现实社会活动的规范运行过程。因此，从制度经济学角度分析审计监督“全覆盖”制度供给存在的问题，应当从规范体系角度入手。
