1999年，按照全国人大的要求，我国进行了公共预算改革，建立了公共预算管理制度。为了适应现代国家治理的需要，原有的公共预算管理制度不断改革与完善。然而，经过近20年的探索与实践，推进预算制度现代化仍然存在诸多制约因素。例如，预算过程中公众参与机制不健全、信息共享机制不完善、问责主体权力制约功能有限等。当前，中国经济处于迈向高质量发展的关键阶段，规范地方政府的预算支出行为，逐步构建适应新时代发展要求的责任政府，更好地发挥政府作用，成为中国式分权背景下推进国家治理现代化的必然要求。为此，党的十九大报告提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。 与此同时，党的十九大报告也明确提出，“要健全党和国家监督体系……改革审计管理体制，完善统计体制。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。2018年“中央审计委员会”的成立，充分体现了党和国家对审计工作的重视。相应地，审计全覆盖得到进一步落实，并拥有了强有力的组织保障。政府审计是“国家依法用权力监督制约权力”的治理工具，独立于预算执行系统，服务于人大决策，可以发挥信息保障和权力制约功能，是政府问责机制的重要组成部分。因此，如何按照建立现代预算制度的要求，充分发挥政府审计保障预算问责效力的功能，建立起既响应民主法治呼声、又适应新时代市场经济发展要求的预算问责机制，不仅是中国公共预算问责领域的研究课题，也应成为审计管理体制改革的重要考量。 本文在文献简要回顾基础上，综合运用政治经济学的相关理论知识，先提出一个包含责任政府、中国式分权和政府审计的概念框架，阐明政府审计保障预算问责效力的逻辑，然后提出政府审计保障预算问责效力的实现途径，并结合党的十九大报告要求，以更好地保障预算问责效力为目标，就“改革审计管理体制”提出相应的政策建议。 二、文献回顾 杰里米·波普曾指出，“最强大的反腐机制就是建立健全财务管理制度”（杰瑞米·波普，2003）。从某种意义上看，公共预算制度构成了财务管理制度的核心，是防范腐败的重要屏障。从我国实践来看，公共预算制度已逐步形成，但其运行的实际效果并不理想。马骏认为，我国在问责方面进展最大的领域是官僚问责，在横向问责和社会问责领域，进展则比较缓慢（马骏，2010）。欧洲国家参与式预算的实践经验显示，参与式预算是实现国家善治的新途径，但在我国由于公民意愿的表达机制不健全、财政信息公开透明度不高等原因，进行参与式预算的条件还不够成熟（赵丽江、陆海燕，2008）。 从世界各国预算监督能力的分析比较来看，我国人大的预算监督力度相对较弱（王淑杰，2009）。从预算权力配置来看，我国预算权力缺乏完善的监督和制约机制，只有重构预算权力结构，才能有效地推进预算的法治化和民主化。有学者运用交易费用理论研究发现，在横向预算权力分配过程中，通过改革人大审议制度、强化支出部门预算硬约束、分离财政部门职权等路径改变预算交易特征，能够减少预算交易费用，进而提高政府预算效率（李淑芳、张启春，2016）。 近年来，政府审计在国家治理中的地位和作用逐渐凸显，日益成为国家治理体系的基础性制度安排（刘家义，2015）。目前已有学者将政府审计的功能拓展到问责领域。想要“问责”必先“查责”，因此，经济责任审计构成了政府问责的关键手段，为我国腐败治理提供了有效的途径（马志娟，2013）。审计机关具有强大的信息权力，通过确认代理人行为及其后果的信息，为委托人提供了公共权力问责的信息保障机制（张立民、崔雯雯，2014）。从理论上看，经济责任审计可以加强对代理人的监督，发挥信号传递效应和预防功能，能够有效约束公权力的运用。有学者认为，强化政府审计监督可以推进全口径预算管理，健全预算绩效管理，倒逼预算信息公开（池国华、陈汉文，2017）。可见，政府审计在构建责任政府、促进预算问责、推动国家治理进程具有重要的地位和作用。 从国外来看，在20世纪80年代中期以后，大多数OECD国家在公共管理过程中引入了审计监督手段，政府审计通过审计结果公告、提高预算透明度对公共预算产生显著影响，从而促进公共资源的有效配置。在发展中国家，审计监督和公众参与的协同治理能够有效遏制权力腐败问题。如果地方政府在改进审计体制的进程中缺乏法律保障和政治意愿，那么在公共物品供给、财政资金使用等方面就容易出现腐败等现象。国外学者逐步开始应用问责框架研究预算、审计与治理问题（Schelker，2008；Osisioma，2013）。 通过梳理现有文献不难发现，当前的预算问责制度仍不成熟，公众参与机制不健全、信息公开不透明、权力配置不合理等问题依旧突出。尽管已有学者从腐败治理、信息保障的角度系统论述了政府审计在预算问责过程中所发挥的重要作用，但是本文拟从预算问责的主要目标、制度背景与关键支撑等三个方面，提出一个包含责任政府、中国式分权和政府审计等范畴的概念框架，阐明政府审计保障预算问责效力的理论逻辑，并提出政府审计保障预算问责效力的实现途径。
