[中圖分類號]F123.6 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2019)01-0039-12 粵港澳大灣區建設是推進“一國兩制”下粵港澳地區乃至華南區域協調發展的一項國家級戰略。從區域協調發展的政策視域看，新時代我國之所以要推進粵港澳大灣區建設，其根本目的在於解決改革開放40年來尤其是香港、澳門回歸以後，粵港澳合作和經濟社會融合過程中的不平衡、不充分發展問題，支持港澳融入國家發展大局。概而言之，粵港澳合作發展至今，主要在以下幾方面表現出發展不協調的問題：一是合作中曾出現“一條腿長，一條腿短”的現象。一方面，傳統上重經濟合作、輕社會民生層面的融合，即經濟合作取得舉世矚目的成就，但社會政策領域合作較慢，這使得同為中國人的港澳居民，缺乏對國家發展和改革開放成就的獲得感；另一方面，跨境交通基礎設施建設成效顯著，但跨境公共服務協作治理面臨瓶頸。二是“輸血式”惠港澳政策出台得多，“造血式”治港澳政策設計得少。而且，雖陸續出台了系列惠港澳政策，但對這些政策執行成效的跟蹤評估不足，由此引發不少社會矛盾與風險，尤以港澳“自由行”政策為典型。三是珠三角九市之間在城鄉規劃、產業發展、城市政策、公共服務、環境治理等方面尚不協調，有悖於區域整合的地方主義現象還不同程度存在。這對粵港澳大灣區協調發展而言是一個現實障礙。四是港澳地區尤其是香港社會內部，對於融入國家發展、推進粵港澳大灣區區域整合還存在一些不和諧的聲音，如“香港要被內地化”、“香港要被矮化為一個普通城市”等；更有甚者，一些激進勢力還採取各種策略性行動，有意要把香港與內地相互區隔開來。 上述表明，方興未艾的粵港澳大灣區建設確實面臨不少發展不協調的現實問題，有些甚至形成路徑依賴，需要自上而下加強頂層設計，通過構建能夠適應新時代大灣區協調發展的機制體系來加以解決。但眾所周知，“一國兩制”下的粵港澳大灣區是我國相對特殊的一個跨境區域，它有著“一國、兩制、三個獨立關稅區、三種貨幣”的跨制度特徵。這種有別於國內其它區域協調發展戰略的制度環境特質，決定了粵港澳大灣區的跨境協調發展機制必然、也必須有所差異，既不能簡單套用區域協調發展機制的一般性理論加以解釋，也不能照搬京津冀、長三角等地區的區域協調發展機制經驗。鑒於目前學界關於粵港澳大灣區跨境協調發展機制的研究不多，也不系統，筆者立足政府間關係(簡稱“府際關係”)理論視角，對粵港澳大灣區跨境協調發展機制創新的幾個問題進行探討和闡釋。 一、粵港澳大灣區跨境協調發展中的政府間關係 (一)政府間關係的概念釋源 “府際關係”(Intergovernmental Relations)是政治學、公共管理、公共政策學科中的重要概念和研究領域，發韌於1930年代的美國學界，至今已經相當成熟。美國學者安德森(William Anderson)較早提出“府際關係”這個概念，並將其界定為“各類的和各級政府機構的一系列重要活動，以及它們之間的相互關係”。①沙弗里茨和拉塞爾(Shafritz & Russel)認為，“府際關係本質上是指不同層級政府為共同地區提供服務和管理而具有的交互關係的政策與機制”。②府際關係研究的著名學者賴特(Deil S.Wright)從研究美國聯邦主義出發，認為府際關係比聯邦主義涵蓋範圍更廣，“聯邦主義涵蓋的單元包括聯邦—州、州—州兩種，而府際關係則包括聯邦—州—地方、聯邦—地方，州—地方以及地方—地方”。③此外，齊默曼(Zimmerman)、克魯格(Krueger)和麥奎爾(McGuire)等學者也對府際關係做了不同研究，主要也是從聯邦—州—地方、州與州之間，以及多個功能區之間關係的層面分析美國的府際關係。概而言之，傳統上美國學界對府際關係的研究主要基於縱向的聯邦—州—地方政府關係，以及橫向的地方政府與地方政府關係的視角。 我國學者在引介吸收“府際關係”概念的基礎上，結合具體國情，對中國的府際關係問題進行了拓展型研究，形成了這麼幾種觀點：一是從構成主體看，府際關係包括“各級各類政府”、④“各級各類政府+政府部門”、⑤“各級各類政府+政府部門+民間組織”；⑥二是從發生向度看，府際關係包括縱向的中央與地方關係(簡稱“央地關係”)、橫向的地方與地方關係、斜向的地方間關係，以及錯綜複雜的條塊關係；⑦三是從制度化程度看，地方政府官員之間的私人關係是府際關係的調節機制，⑧官員關係的“差序格局”特徵影響著府際關係，⑨因此，根據官員之間私人關係對府際關係影響的大小(強弱)，或者說府際關係的制度化程度高低，可以分為正式的府際關係和非正式的府際關係。 綜合上述，本文認為府際關係最主要是指不同層級、不同地區、不同部門的政府主體之間以及政府主體與民間社會之間，圍繞共同的公共事務協同治理而產生的各種互動關係和運作機制。 (二)政府間關係與粵港澳大灣區跨境協調發展機制 建設粵港澳大灣區，是新時代我國推進“一國兩制”的最新實踐，是中央政府頂層設計和政治規劃的結果。從比較的視野看，粵港澳大灣區建設從一開始就有別於世界上其他因市場驅動而自然形成的灣區，它是政府有形之手統籌推動的區域發展戰略。既然粵港澳大灣區建設是中央政府統籌推動的跨境區域協調發展戰略，主角是政府，這就必然形成各種緊密關聯的政府間關係。那麼，粵港澳大灣區跨境協調發展最主要涉及哪些政府主體及其互動關係呢？筆者認為，一是中央政府與粵港澳三個地方政府間的央地關係；二是粵港澳三方間的橫向地方政府間關係，以及粵港澳大灣區城市群內“9+2”城市政府間關係；三是各級涉港澳事務的政府跨部門間關係；四是政府與民間社會的互動合作關係(簡稱“政社關係”)。
