[中图分类号]D676.58 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2019)01-0037-14 世界上没有任何权力是无限的，即使主权权力也是如此。一国行使的主权权力不得侵犯他国的主权，行使主权也不能践踏人民的权利。习近平总书记说：“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”①因此，世界上的任何权力在适当制度下都是有限的，任何国家都不能例外。宪法第5条第1款也规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”中央对香港特别行政区(以下简称“特区”)行使权力，是否都要法律予以明文规定，是否均须在宪法和法律中找到具体的依据才能行使？如找不到具体的法律依据，可否行使，行使了是否就是违法或违宪？如是这样，有无例外？如有例外，又有何种制度上的限制？都是有待阐明的问题。 法理有时就是常理，但有时不是。②与一般人的简单想法不同，上述问题的答案相当复杂，取决于国家结构、行使权力的主体和行使权力的性质等因素。但不是没有答案，简单说来有三条：(一)对一般的中央和地方国家机构而言，行使权力要依法，不依法行使的权力是越权的，越权是无效的。这是符合中国法律和西方国家的法治理论的。(二)在单一制国家，行使国家权力(主权)的中央国家机构，对地方行使权力时虽然不需要法律一一列明具体事项，但却有法律禁止的限制。这是符合世界各国对主权的认识的。(三)在联邦制国家，可以行使国家权力(主权)的联邦国家机构，对成员州(邦、国)行使权力不应当涉及各州的固有权力，还受到法律禁止的限制，这是符合联邦制国家的固有权力和法治理论的。但单一制国家中央对地方的治理没有类似联邦制的这种限制。 一、对香港行使权力的中央国家机构及其理据 行使国家权力的主体，有首先明确的必要。不同的权力主体，有不同的职责、权力范围和限制。宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”该条指的是行使国家权力的主体是全国人大和地方各级人大，可以代表人民行使国家权力，管理各项事务。国家权力在相当程度上、在一定范围内也可视为主权。 在行使国家权力的全国人大和地方各级人大中，前者行使国家权力不同于后者。宪法第57条规定，全国人大是最高国家权力机关；第62条第16项规定，全国人大行使的职权包含“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。对“其他职权”，宪法并没有列举或明示。也就是说，只要根据法律精神应由该机关行使，就可以行使，这可称为“兜底条款”。对地方各级人大，则无此兜底条款。宪法第99条第1款规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”可见，地方各级人大行使权力受区域限制，中国又没有所谓一部分(局部)国家主权之说，该等主体不能行使国家主权，体现我国单一制国家的性质。③ 除全国人大可以行使国家主权外，全国人大常委会、国家主席和国务院也可以行使国家主权，有各自不同的理据： (一)宪法第57条规定，全国人大的常设机关是全国人大常委会。第67条第22项还规定，全国人大常委会可以行使的职权包括“全国人民代表大会授予的其他职权”。这说明全国人大常委会可以行使国家主权。 (二)宪法第81条规定：“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，进行国事活动，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”在对外事务中，国家主席可行使国家主权。 (三)宪法第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第89条第18项还规定：国务院可以行使的职权包括全国人大和全国人大常委会授予的其他职权。这说明国务院也可以行使国家主权。由于宪法第86条规定“国务院实行总理负责制”，第88条规定“总理领导国务院的工作”，国务院总理也可以行使国家主权。这种转授权，是宪法确认的。 上述中央国家机构行使职权，有宪法依据。鉴于中国的一切国家机构和武装力量，包括上述中央国家机构，都“负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，④因此，对宪法、法律和行政法规禁止的行为和事务，上述中央国家机构就不得行使权力，否则就谈不上维护宪法尊严、保证宪法实施。但对宪法、法律和行政法规没有明确规定，但也不禁止的行为和事务，上述中央国家机构可以根据法律精神行使有关职权。由此言之，领导全国武装力量的中央军事委员会，⑤也具有行使本职权的权力。 宪法对中央国家机构和地方国家机构的上述安排是清楚的，但在“一国两制”下，具体讨论中央对香港特区行使的权力时，对其中的原理还有进一步阐述之处。 二、中央对香港自治范围内事务可以行使的权力 根据香港基本法的规定，“一国两制”下香港特区的事务可以分为中央管理的事务、中央和香港特区关系的事务以及香港特区自治范围内的事务三类。对这三类事务，中央可以行使的权力是不同的。对中央管理的事务，可概括为“中央有应对权，有决定权；香港特区有建议权，有配合权”，⑥由于争议不大，不必在此讨论。对中央和香港特区关系的事务，可概括为“中央有协调权，有主导权；香港特区有兼顾权，有参与权”，⑦对此，香港社会有争议，但在明确划分为中央管理的事务和自治范围内的事务后，有关争议也不会太大，分歧在于如何划分及行使权力，故也不在此讨论。对香港特区自治范围内的事务，中央可否进行督导和督促，中央如何行使权力，在香港存在争议，有些争议还比较大，需要作进一步的论述。
