党的十九大把防范化解重大风险作为决胜全面建成小康社会三大攻坚战的首要战役，突显了防范化解重大风险的重要性和紧迫性。2019年1月21日，在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上，习近平总书记对防范化解重大风险提出了明确要求，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。鉴于地方政府债务是“灰犀牛”事件的易发领域之一，重新认识地方政府债务风险管理任务的长期性、艰巨性，深入分析地方政府债务风险化解的关键路径，显得必要且迫切。 地方政府债务风险管理是一项长期任务 政府债务风险管理是一项世界性课题，世界政府债务史同时是一部政府债务危机史，近八个世纪以来多次上演的政府债务违约或债务重组很好地印证了这一点。例如，早在1340年就发生的英国王室贷款违约，16-17世纪西班牙王室的多次违约，而法国在经历了19世纪前的多次违约后升级为非违约国家。19世纪以后，不但欧洲国家继续上演政府债务危机的好戏，拉丁美洲、亚洲和非洲大量新独立国家陷入债务危机的泥淖，经历了艰难的债务重组。21世纪前十年后期，次贷危机与政府债务危机再次回到发达国家的主战场，因债务上限问题导致政府停摆的美国，在欧元区多米诺骨牌效应中“倒下”的“欧猪五国”（葡萄牙、意大利、爱尔兰、希腊、西班牙），以及政府债务规模超出本国GDP200%的日本，一度成为学术界和实务界研究探讨的焦点。21世纪初的债务危机再次表明，即便人类发展步入高科技和现代化轨道，政府债务风险管理仍是困扰各国的一项难题。因此防范化解政府债务风险是一项长期任务，既要着眼当下，又须立足长远。 中国作为最大的发展中国家，目前尚未发生过政府债务危机。然而，近几年我国地方政府债务状况引发国内外广泛关注，受到党中央、国务院的高度重视。随着新预算法的生效和一系列制度性文件的出台，我国政府债务管理逐渐步入法制化、规范化轨道。在这一过程中，审计通过揭示风险、提出建议和强化整改，实现了对政府债务资金“借、用、还”的全链条监督，并有力推动政府债务相关制度建设，为我国政府债务管理构筑了“安全网”和“防火墙”。 地方政府债务管理已经取得良好成效的同时，目前存在的一些突出问题需要引起足够重视。一是目前债务监测平台尚不完善，未能建立起涵盖隐性债务的全口径政府债务管理系统，不利于对债务风险进行全面监控。二是违规举债和违规担保问题屡审屡犯，造成政府隐性债务增加，可能引发财政不可持续风险。三是诸如政府投资基金项目、PPP项目中承诺保底收益或者回购之类的行为都可能增加未来支出事项，它们和变相举债、违规担保一样，将增加政府隐性债务。四是个别地方政府债务资金结存于财政部门或者使用效率不高。要防范化解地方政府债务风险，须着力解决以上影响政府债务可持续性的关键问题。 防范化解地方政府债务风险的关键举措 按照中央的要求，要打好防范地方政府债务风险的有准备之战，打好化解地方政府债务风险的战略主动战。针对地方政府债务风险管理存在的突出问题，当前和今后很长一段时期内，要坚持问题导向，精准施策，重点做好以下几件事情： 一是建立完善的政府债务台账，实现全口径监管。新预算法实施后，通过发行政府债券和存量债务甄别置换形成的政府债务已经纳入预算系统。这类债务可以称为政府显性债务，在限额管理措施下其规模已经得到有效控制。而处于“法定限额外”的政府隐性债务，尚未很好地纳入政府债务监管系统，有可能引发“灰犀牛”事件。此外，还存在一类需要关注的债务，其实质上是政府的或有隐性债务，既非政府举借也非政府提供担保，只是当债务人出现偿债困难时，政府出于社会道义或防范风险的需要而承担的救助责任。对于这几类债务，需要通过“摸家底”掌握情况，通过建台账实施全面监管，这是防范化解债务风险的前提条件。 二是拓宽监管视角，解决变相举债和违规担保问题。近年来政策跟踪审计陆续曝光的多个案例表明，违规举债担保问题具有“屡审屡犯”的特点。其直接原因在于部分地方官员不正确的政绩观而引发无序举债的冲动，制度原因在于对举债主体约束不到位，对以金融机构为主体的外部举债环境监管力度不够，导致个别金融机构违规提供融资。针对这两点驱动因素，一方面要继续完善严厉有效的约束制度，念好“紧箍咒”，规范举债主体的行为，约束其超出财政实力发债的冲动；另一方面要树立更加宏观的视角，跳出债务资金和举债主体的框框，从外部举债环境入手，进一步规范各类金融机构的融资行为，并督促金融监管部门更好地履职尽责，创造良好有序的举债环境。 三是合理利用PPP项目、政府投资基金等新型融资方式，调动社会资源，缓解财政压力。PPP项目的初衷是为了更好地吸引社会资本参与公共产品和服务供给，增强经济持续增长动力；政府投资基金项目的初衷是以财政资金带动社会投资，培育市场需求，提高资源配置效率。然而，在PPP项目和政府投资基金项目中，若向社会资本方承诺项目保底收益或者回购本金，将会产生中长期支出事项，引发财政不可持续风险。 四是切实提高债务资金使用绩效。审计发现，个别地方政府债务资金结存于财政部门或者使用效率不高。政府债务资金作为预算资金的一部分，其使用绩效关系到整体财政资金的经济性、效率性和效果性。提高债务资金使用绩效是全面实施预算绩效管理的必然要求，是积极的财政政策增力提效的重要表现，是实现政府财政可持续的必要条件。
