进入新时代，高质量发展成为我国经济建设的主旋律。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”的要求。2018年5月23日，中共中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记强调：“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计力量，形成审计监督合力”。众所周知，国家审计、内部审计和社会审计构成了我国的审计监督体系，三者各有特点、各有侧重，密切协调、缺一不可。高质量发展呼吁三大审计进一步协同联动，优势互补，形成合力。当前，购买社会审计服务已在国家审计和内部审计业务中得以普遍应用，国家审计与社会审计、内部审计与社会审计之间的耦合联动机制基本建立，并在实践中不断优化和完善，审计监督合力彰显。比较而言，国家审计与内部审计合作却比较薄弱。尽管专家学者普遍认为应该整合资源，共享成果，但实务中却缺乏有效的机制给予规范和指导，国家审计对内部审计指导监督作用尚未得到很好发挥，内部审计质量也无法满足国家审计需要。我国的内部审计是应国家审计需要而产生的。早期，内部审计作为国家审计的构成部分对部门、单位的财政财务收支进行监督，国家审计机关对内部审计业务实施领导和管理①。随着社会经济文化环境的变化和审计事业的快速发展，内部审计功能不断扩展，逐渐从以帮助国家审计机关开展的财政财务收支审计转向以帮助组织增加价值为主要目标的经营管理审计。经营管理审计业务的兴起，使内部审计从国家审计体系中独立出来，内向服务特征凸显。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，通过强化对行政权力的制约和监督，建设法治政府，需要完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计监督全覆盖。随后，国务院发布的《关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号）从强化审计监督作用、完善审计工作机制等多方面提出了实现审计全覆盖的总体要求。全覆盖强化了国家审计机关加强与内部审计机构合作的意识，审计署于2018年1月发布了新的《关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号），随后又发布了《关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（审法发[2018]2号），强调国家审计机关对内部审计指导监督及成果利用，各级政府审计机关也陆续下发相关实施细则或办法。但问题是现有文件将关注的重心聚焦在如何指导和监督内部审计、帮助其完善内部审计制度等方面，对如何与内部审计机构合作、构建联动机制方面的规定甚少，且呈碎片化状态。内部审计人员普遍认为审计署第11号令赋予我国内部审计以新的使命和内涵，并积极探索适应国家审计要求的制度、机制、程序和方法。但在实践过程中，却无法协调同时满足组织内部需要与国家审计外部需要的冲突与矛盾。众所周知，我国的内部审计发展极端不平衡，大型国有企业和上市公司等现代企业内部审计在组织中地位较高，资源充分，能够自觉对接国家审计，但还有很大一部分企业、机关事业单位等组织内部审计人员匮乏，内部审计力量不足。国家审计对内部审计的迫切需要，没有在内部审计这一端产生传导效应，二者之间的监督合力尚未达到预期效果。 为此，本文拟以存在于国家审计和内部审计之间的“主从式协作”关系为逻辑起点，进一步探索耦合联动机制与实施路径，期望有助于二者合作质量的提升。 二、文献综述 研究国家审计与内部审计耦合联动机制，其实质是探索国家审计与内部审计如何合作的问题。学者们的相关研究主要聚焦在如下三个方面： （一）国家审计与内部审计合作的必要性和迫切性 刘贝等认为，在实现审计全覆盖过程中，各级审计机关和内部审计机构应共同发力，整合资源、统筹力量、增强合力，发挥内部审计的重要促进作用。秦荣生认为，国家审计作为一种外部审计，在工作中要利用内部审计的工作成果。鲍圣婴认为，国家审计、注册会计师审计和内部审计在实践中可以根据需要互相利用彼此的工作成果，以有效发挥各自作用，既避免重复工作，又能互相借鉴，最大化地发挥审计监督作用。张文慧认为，政府审计机关作为公共财产安全完整、保值增值和享有权益的监控者，有责任在对公营单位进行有关审计时通过评审内部审计工作，监督其质量，纠正其错误与不当做法，促进其提高工作质量。毕秀玲等认为，国家审计与内部审计具有互动关系，通过互动，国家审计可以节约审计资源，提高审计效率。张启富认为，内部审计是政府审计的重要基础和补充。 （二）国家审计与内部审计合作的方式和内容 和秀星等提出了国家审计机关要利用内部审计资源并防范风险的建议；张丽达等认为国家审计可以利用内部审计力量开展基础性审计工作和督促审计整改；王子明等认为应在国家审计和内部审计之间建立结合机制，包括国家审计与内部审计联动、充分利用内部审计成果等；吴舒等认为，国家审计与内部审计应该相互利用审计成果，包括审计计划的制定、审计证据的相互利用、审计信息的相互利用等；王晓丽认为，为了提高审计效率，降低审计重复率，国家审计机关应充分利用内部审计成果，并通过建立内部审计质量评价机制进行检验和完善；李凤雏从提升内部审计工作质量的角度提出国家审计机关应建立健全内部审计指导监督机制的建议，包括审计指导监督与审计业务工作统筹机制、项目审计利用内部审计成果运用机制等；杨晓磊等提出构建以国家审计为主导，民间审计、内部审计全面介入的三位一体“免疫系统”体系；上海市审计局课题组（2011）和安徽省审计学会课题组（2013）提出开展全过程跟踪审计、整合内外部资源的联动审计和政府委托社会中介机构的委托审计；王会金等提出构建审计治理主体多元化、权力多中心化、依靠协商而非强制力的政府审计协同治理网络。
