近年来，我国地方政府债务风险问题已成为经济发展中的一个重大隐忧，对地方政府债务风险的监督与控制已成为当前经济工作中的一项重要任务。从“十二五”规划提出“建立健全地方政府债务管理体系”，到十八届三中全会《决定》提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，再到2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的印发、2015年新《预算法》“赋予省级地方政府合理举债权”的施行、2016年国务院《地方政府性债务风险应急处置预案》的印发以及2017年财政部等六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》的发布，一系列法律法规都对加强地方政府债务及债务风险管理提出了具体要求。国家审计，是防控国家治理风险的重要保障，在我国地方政府债务风险的监管中发挥了非常重要的作用。审计署“十二五”规划已将地方政府债务情况列为地方政府财政收支审计的重要内容。2011年、2012年、2013年审计署连续三次组织全国审计机关进行了较大规模的政府债务专项审计活动，并分别公告了审计结果。可以说，国家审计揭开了我国政府债务特别是地方政府债务问题的“面纱”，其中债务审计结果充分揭示了我国地方政府债务的规模、结构、资金来源、资金去向、债务管理中存在的问题。2014年国务院《关于加强审计工作的意见》特别提出审计工作应关注“地方政府性债务领域的苗头性、倾向性问题，并提出化解风险的建议”。虽然在2013年全国政府性债务审计开展以后审计署没有再组织大规模的政府债务专项审计活动，但年度预算执行情况的审计报告仍然有对地方政府债务情况的专门说明，国家重大政策落实的跟踪审计也在继续查处地方政府债务领域存在的违规问题等，国家审计在地方政府债务风险的监管中仍将扮演非常重要的角色。那么，从2011年摸清地方政府债务“家底”开始，近年来国家审计在地方政府债务方面开展的一系列工作真的降低了地方政府债务风险了吗？目前关于国家审计对于地方政府债务监管的实际效果研究尚不多见，这便是本文要解决的主要问题。 政府债务问题的早期研究起源于西方经济学家关于政府举债经济后果的争论，主要存在“举债有害”“举债有益”、“举债无效”等几大观点。随着经济社会的发展与变迁，“适度举债利于经济发展，但要加强管理”的观点被普遍接受。基于我国地方政府债务问题比较突出的现实，国内学者关于地方政府债务问题的研究主要集中在地方政府债务问题的成因分析及监管对策探讨等方面。财政分权、分税制改革、工业化与城镇化、“4万亿”投资计划、土地财政官员晋升激励、预算软约束、监管体系不完善和债务信息不透明等被认为是促进我国地方政府债务扩张，造成地方政府债务风险过高的原因。关于地方政府债务风险的防范与化解，学者们提出实行预算管理、推进信用评级和破产制度、强化债务信息披露、建立地方政府债务风险评估体系以及债务预警指标与模型等一系列措施和建议。从审计监督的角度来看，国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，能够制约与监督公共权力、抑制地方政府腐败，在提高政府治理效率、维护国家财政与金融安全、促进腐败治理、推进民主政治发展等方面发挥积极作用。关于审计与地方政府债务，近年来，理论界从审计的预警、评价与修复等机制，信息甄别和风险预警等功能以及债务跟踪审计创新等多角度论证了国家审计在地方政府债务风险防范与控制中的功能和作用。有学者通过实证检验初步发现经济责任审计制度能够抑制地方政府投融资平台债务增长，但同时也有学者实证研究发现国家审计免疫与地方政府债务并不显著相关。目前学术界关于国家审计对地方政府债务监管的实际效果并未得出一致的结论，尚有待于进一步考查与检验。 二、理论分析 首先，国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立，国家审计的首要目标和职责便是促进和确保政府公共受托经济责任有效履行。然而，公共受托经济责任的内涵并非一成不变，社会政治经济不断发展带来了公共受托经济责任内容的不断演化。民主政治、社会福利、经济安全等逐渐成为各国发展的主题，维护经济安全逐渐成为各国政府公共受托经济责任的重要内容，进而衍生出一些最终可能威胁经济安全的财政安全、金融安全的话题。地方政府债务的不合理发展带来的较高债务风险如不加以防范将可能引发局部财政风险，进而向金融、经济系统蔓延，演变成系统性的金融、经济危机。因而，维护地方政府债务安全、防范地方政府债务风险也成为我国政府公共受托经济责任的重要内容。国家审计参与地方政府债务风险的防范是公共受托经济责任关系的时代要求，国家审计就是要审查地方政府在地方政府债务的形成、使用、管理及偿还中的公共受托经济责任履行情况，并报告其经济责任履行状况的结果。其次，从国家治理的视角来看，国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，是一种“用权力来监督制约权力”的一种“政治制度安排”，是国家治理体系中内生的具有“预防、揭示、抵御”功能的免疫系统。国家审计能够在地方政府债务的治理中发挥“权力制约权力”，在对地方政府债务举借、使用及偿还过程中有效监督公共权力行使，防止公共权力为谋取私利产生“异化”现象；能够发挥“免疫系统”功能，识别、评估地方政府债务领域的倾向问题、潜在风险并加于“预防”，指出地方政府债务领域的实际问题和现实缺陷，提出地方政府债务领域的纠正措施和改进建议从而达到“抵御”目的。国家审计就是要对地方政府债务活动中的“疾瘤”进行防范。再者，国家审计承担着维护国家财政经济秩序，保障经济社会健康有序发展的重要使命。单一制体制下，地方政府财政状况与国家整体的财政稳定以及金融、经济运行息息相关，而地方政府债务风险已成为威胁地方财政稳定的重大隐患，从摸清地方政府债务“家底”登上地方政府债务监管舞台开始，防范地方政府债务风险进一步加剧早已成为国家审计工作的重要内容。国家审计能够从独立第三方角度以其独特的专业胜任能力来识别、评价并报告地方政府债务中的不合法、不合规、不经济效益、不科学持续之处，能够以政府审计的强制性和权威性来督促整改落实、建议处理处罚以促进地方政府债务科学合理发展，防范并控制地方政府债务风险。 从上述分析可以看出，不管是出于对地方政府的举债用债的公共受托经济责任履行情况的审查抑或鉴定，还是出于对地方政府举债用债的公共权力进行权力的监督和制约，国家审计都发挥了重要作用。具体来说，国家审计作用于地方政府债务的着力点主要包括：关注地方政府债务基础制度的设计，评估地方政府债务相关经济政策制定和执行的经济性、效率性、效果性，调查地方政府债务领域经济权力运行状况，评价相关单位经营管理情况等，进而查出违法违规、损失浪费问题，揭示制度政策缺陷、管理漏洞，提出处理处罚、整改落实建议，以进一步完善制度、优化政策、规范权力运行、优化投融资结构、化解地方政府债务活动中的矛盾和风险。在此过程中，其作用机理可表现为国家审计的审计成果越多，比如审计查出的违法违规金额越大，审计提交的审计报告越多，提出的审计建议越多等，说明政府审计功能发挥的越好，这样就越能发现地方政府债务领域中的问题，越能有效抑制政府官员为追求政绩盲目举债的“异化”行为，也越能提高地方政府债务管理水平等，从而越能控制地方政府债务风险。基于此，我们提出假设1。
