习近平总书记在党的十九大报告中提出：“要完善各类国有资产管理体制，……促进国有资产保值增值。”2017年3月，国务院印发的《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》指出，“要深化国有企业和国有资本审计监督，坚持有利于国有资产保值增值，……做强做优做大国有企业。”审计署印发的《“十三五”国家审计工作发展规划》要求对国有资产实行审计全覆盖，形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制。2018年3月，国务院机构改革方案提出“改革审计管理体制，……将国务院国资委的国企领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署，构建统一高效的审计监督体系。”据统计，2017年中国企业500强中，国有企业有294家，营业收入占总比重的71.83%，净利润占比达71.8%。①自2004年审计署对九大国有企业开展审计以来，国有资产审计成为历年的审计重点，2010～2016年有170多家涉及国有控股上市公司接受政府审计。②政府审计通过监督、揭露、评价等手段，在公司完善治理机制和国有资产保值增值方面发挥着不可替代的作用。 目前，关于审计动因的观点主要有受托责任观、委托代理观、利益冲突观、保险观、信息观、监管观以及近几年兴起的国家治理观等。事物发展是内因和外因共同作用的结果，传统观点只能解释审计产生的外因，而国家治理观并不能解释社会治理和公司内部治理。在实践方面，尤其政府审计的监督方面，对中央控股的国有资产保值增值领域的研究较少。在中央审计委员会组建的大背景下，寻求政府审计发挥新职权功能、提升国有企业公司治理水平、督促国有资产保值增值的方法具有重要意义。本文拟在国家治理、社会治理和公司治理层面重新阐述审计动因的基础上，以审计“治理观”动因新论为分析视角，研究政府审计介入治理程度对国有企业治理和资产保值增值的影响程度。 二、审计动因分析与理论假设 （一）审计动因 1.传统审计动因观。（1）受托责任观。由于委托人受时空、业务能力和相关成本等限制，需要具有一定独立性的第三方对受托人进行客观公正的监督，审计便应运而生。随着经济社会发展，受托责任观无法解释与受托人所有相关责任，审计变成了保护受托人财产资源的工具。因此，这一理论不能很好解释审计产生的根源。（2）委托代理观。1973年，罗斯（Ross）最早提出“委托代理”理论，而真正将该理论用来解释审计动因的是1979年瓦茨和齐默曼。③该理论认为，审计代表所有权和经营权双方利益，其解释的是根据市场需求提供鉴证服务。这与公司法规定公司必须接受审计相矛盾，无法解释政府审计产生的原因。（3）信息观。该理论认为，由于各利益受益者分别委托审计，代价太高且受时空、能力等条件限制，便产生了对财务信息审计的要求。然而，根据有效市场理论，信息使用者获取信息渠道是多样性的，财务信息并非是唯一来源，审计后的滞后信息对经济决策影响较小。（4）利益冲突观。1956年，科瑟尔最早提出“冲突理论”。该理论认为，会计信息的提供者和使用者存在一定的利害冲突，他们期望第三方对财务信息实施独立、客观和公正的评价，来维护各方利益。这一理论虽然能解释审计本质属性，但是审计并不是解决利益冲突唯一办法。 2.“国家治理观”下的审计动因。刘家义提出，政府审计是国家治理的重要组成部分，在经济社会发展中发挥具有内生性的预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。国家治理通过完善体制机制来协调各方利益，政府审计则通过审计监督来提高信息质量，降低信息不对称。同时，审计自发地识别和评判国家经济运行中的各种风险及其危害程度，并针对性提出建设性意见。因此，从国家层面看，国家治理观就是审计产生的根源，然而这一理论却不能解释内部审计和社会审计问题。 3.审计动因新论：“治理观”。（1）审计与治理。治理（governance）概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”一词，原意是控制、引导和操纵，指在特定范围内行使权威。1995年，全球治理委员会提出：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。党的十八大以来，党中央在治国理政方面，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，把党对国家的治理能力全面提高到新的水平，形成了治国理政的新治理观。随着经济社会发展，治理已不再是简单意义上的“统治和整修、改造”，新时期赋予其更为广泛的含义。无论是宏观层面的国家治理和社会治理，还是微观层面的公司治理，核心都在于科学有效配置公共资源，使其各自承担不同的决策、执行和监督职能，形成相互依赖、相互制约的系统，共同维护经济社会健康运行的治理目标，即审计作为经济社会发展的产物，在国家治理、社会治理和公司内部治理具有普遍性。（2）国家治理与国家审计。国家治理通过体制机制安排来协调利益冲突，国家审计则通过审计监督来降低受托责任双方之间的信息不对称，提高信息质量，协调和化解利益冲突。作为国家治理的重要组成部分，国家审计源于国家治理的需要，服务于国家的善治，得益于国家治理的发展。国家的善治需要国家审计的推动，也促进国家审计的发展。（3）社会治理与民间审计。我国《公司法》明确规定，上市公司的年度报告须经注册会计师审计并出具报告。相关研究证实，自愿审计有利于降低股东与管理层的委托代理成本，体现了社会审计的治理功能。社会审计出具的非标准审计意见，对上市公司的腐败治理具有抑制作用，这说明民间审计在社会治理中在一定程度上能承担国家审计的角色，在经济建设中发挥积极的作用，是国家审计的重要补充。（4）公司治理与内部审计。1999年IIA首次明确提出，内部审计是一种确认和咨询活动，为企业提供“增值服务”。2013年我国的《内部设计准则》也明确提出，内部审计有助于完善公司治理结构和增加公司价值。2014年10月出台的《国务院关于加强审计工作的意见》要求充分发挥审计监督作用，实现审计全覆盖。在有限的审计资源下，国家审计可以借助民间审计和内部审计的力量和成果，实现国家的良治。
