习近平总书记在2018年5月23日中央审计委员会第一次会议上指出，要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。当前，政策跟踪审计要求对国家出台的相关政策的实施情况持续开展监督，已成为各级审计机关的重要工作。这种独特的审计形式在实践中得到了广泛应用，但从学理角度说明其创新性的研究并不多见。习近平总书记在十九大报告中指出应增强“监督合力”，但国家政策执行时涉及的监督主体较多，经常会出现监督重复与空白领域（谢志华，2016）。党的十九届三中全会公布的《深化党和国家机构改革方案》为各监督主体职责划分提供了实践与思想指导。但理论界并没有清晰地区分各政府行政管理部门监督与审计监督的不同，这不利于更好地解决政策跟踪监管中重复监管和监管不到位的问题，不利于各监督主体协调互动、形成“监督合力”。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，应当加快构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。审计机关绩效评价是一种倒逼审计绩效提高的重要方式。然而，传统的审计机关绩效评价多集中于发现违规问题、审计建议信息数量、项目运营及违法违纪行为等指标，较少涉及政策执行、体制机制完善等内容（余海宗等，2017），这显然不利于激发审计机关准确、高效完成政策跟踪审计目标。 本文先从学理角度对政策跟踪审计开展的创新特征进行研究，再从组织角度对审计机关与其他监督主体的职责定位与互动关系展开分析，随后从执行角度对政策跟踪审计绩效评估进行研究，以期建立一个与新时代中国特色社会主义发展要求相适应的政策跟踪审计理论框架。 二、政策跟踪审计的创新特征 （一）政策跟踪审计是实现国家治理能力现代化的创新手段 习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。这意味着国家治理体系要保障国家制度制定的合理性与制度执行的准确性。同时，习近平总书记在中央审计委员会首次会议中强调“各地区各部门特别是各级领导干部要积极主动支持配合审计工作，依法自觉接受审计监督，认真整改审计查出的问题，深入研究和采纳审计提出的建议，完善各领域政策措施和制度规则。”可见，政策跟踪审计能够更加有效地促进各级政府、各个部门完善政策制度、实现政策目标，从而促进国家治理科学合理、治理能力不断提高；更为重要的是国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，通过构建政策跟踪审计制度，不仅使得国家审计体系更加完善，也使得国家治理体系更加系统协调，治理能力不断强化。正因为政策跟踪审计直接关系国家制度的完善和执行的有效，它必然是国家审计机关实现国家治理能力现代化的创新方法。事实上，政策跟踪审计不仅能发现政策制定、执行中的问题，还能发现与政策执行相关的体制、机制问题（蔡春等，2016）。国家审计在进行政策跟踪审计时，首先能够发现制度制定者由于自身既得利益的追求而造成的主观故意缺陷，以及由于环境的复杂和变化所导致的客观无意缺陷；其次能够发现政策执行过程中，执行主体或机构设置不合理、相互职责边界不清晰而导致政策执行过程中的相互推诿、互相扯皮甚至无人执行的情况；再次能够发现政策执行的效果及其形成的原因，对政策执行过程中的相关责任人的责任落实提出建议，也对政策的调整和修正提出审计建议，从而形成对政策的执行和再决策的反馈机制以及政策落实的倒逼机制。例如，审计署发布的2015年12月稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告中的审计发现问题整改情况表明，在审计指出吉林省吉林市已建成的套廉租房未及时分配的问题后，吉林市人民政府迅速落实整改，对2人分别给予党纪、政纪处分，对1人进行诫勉谈话，并完善公共租赁住房政策、扩大保障范围，制定保障性住房分配方案，对廉租房进行了分配。这表明，审计机关的建议完善了相关制度并处罚了责任人，保障了重大政策目标的实现。 （二）政策跟踪审计是促进审计监督全面覆盖的创新方法 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》指出，“按照协调推进‘四个全面’战略布局的要求，依法全面履行审计监督职责，坚持党政同责、同责同审，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”从政策跟踪审计角度来看，这里要求的审计全覆盖主要集中于公共资金政策，国有资产、资源保护政策和领导干部履责政策等国家重大决策部署贯彻落实的情况。中央审计委员会会议首次提出“全面覆盖”后，原有的“审计全覆盖”的广度和深度得以拓展（汪自成，2018）。这表明，今后政策跟踪审计需要对党中央各项重大政策执行情况进行检查，审计内容涉及党和国家所制定各项制度的制定和执行过程中涉及的项目、资金、政策及其落实、责任人履责等内容。不仅要审计政策制定和执行的结果，还需分析和查明原因；不仅要审计政策制定和执行本身的问题，还需要分析和查明制度制定和执行的体制机制的背景问题；不仅要通过审计查改问题，还需要为政策的完善和执行的有效提供建议。同时，审计过程既有政策执行结果的审计，主要是政策效果审计；也有政策执行过程的审计，主要是遵循性审计，这就意味着审计要覆盖政策制定、执行及其执行结果的全过程。 （三）政策跟踪审计是推动审计“治已病、防未病”的创新途径 习近平总书记对审计整改工作的重要批示中指出，要着力“防未病”，要突出“治已病”。政策跟踪审计是审计机关“防未病”的一种创新途径。政策跟踪审计通过对政策执行过程的监督，能够发现政策是否被执行，对未执行的情况防患于未然，以保证政策的最终落实。政策执行过程的监督也是一种结果审计；政策跟踪审计通过对执行过程和执行结果的监督，发现政策实施及其效果的有利和不利因素，为政策的完善提供建议，从而防止新的政策制定和实施中可能存在的缺陷和漏洞。政策跟踪审计的所有这些方面都发挥着审计的预警功能，具有“防未病”的特征。同时，政策跟踪审计也是审计机关“治已病”的一种创新途径。政策跟踪审计涉及资金、项目、政策、责任、体制、机制等政策执行的各方面，既要审查政策的落实情况，也要审查政策的效果；既要审查政策的执行结果，也要审查执行偏差及其形成原因。一言以蔽之，就是要查明政策制定、执行及其执行效果中存在的问题和原因，并进行卓有成效的整改，实现习近平总书记对查出问题“即知即改、立行立改、真改实改，建立长效机制，做到防患于未然”的要求。例如，审计署发布的2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告表明，对于审计中发现的4个县6834名建档立卡贫困家庭学生未享受普通高中学杂费免除、雨露计划补助等教育资助的问题，通过促进相关部门整改，进行数据比对和信息清理，核定了受资助学生名单，取得了较好整改效果。这表明，被审计单位能够立即根据政策跟踪审计结果进行整改与问责，对相关领导干部产生了威慑作用。
