2015年，由联合国教科文组织主办，联合国开发计划署、人口基金会、难民署、儿童基金会、妇女署和世界银行六家机构协办的2015年世界教育论坛在韩国仁川举行。此次论坛重申“教育是一项公共事业，是一项基本人权，也是保障实现其他权利的基础”。在未来15年，以联合国教科文组织为代表的国际组织将以终身学习为手段，着力点聚焦于“入学、平等与全纳、质量与学校效果”。《教育2030行动框架》则将《仁川宣言》的承诺进一步具化为实践操作方案。这标志着世界组织在促进全球教育发展时，目标日趋明确。协同治理背后的理念认同、治理框架日益系统化。二战结束后，世界组织开始在全球治理中发挥协调作用，时至今日，他们在治理全球教育问题中扮演了越来越重要的角色。他们对于教育的理解，直接或间接影响了许多国家的教育发展政策、国家与国家之间的教育关系。展望2030年的教育愿景时，有必要对国际组织的教育发展路径做一系统分析，以便厘清全球教育治理的问题与机遇。 一、双边主义与多边主义的教育治理路径、内容与理据 二战之后，“国际货币基金组织”和“国际重建与发展银行(世界银行)”主要关注欧洲、日本的经济重建，而非其他世界的社会问题和发展重点。经济合作与发展组织(Organisation for Economic Co-operation and Development，简称OECD)的前身“欧洲经济合作组织”(Organisation for European Economic Cooperation，简称OEEC)成立于1948年，旨在实施战后欧洲重建的马歇尔计划，1961更名为OECD，成员国拓展至非欧洲国家，坚信经济的增长和繁荣对于提升个人自由与世代幸福有重要作用。关注经济的国际组织为何关注教育？运行市场经济的OECD成员国与1945年成立的联合国教科文组织(United Nations Educational Scientific and Cultural Organization，简称UNESCO)在推动全球教育发展上发挥了何种作用？均是澄清现有国际组织教育治理使命的前提性问题。 (一)双边主义与多边主义的教育援助 国际教育的双边主义表现为建立在协议或契约基础上的制度和形式，用于协调两个国家的关系。OECD成员国在早先的国际教育援助中，是双边主义的典型代表。各个国家根据自身条件或理解选择支持的“领域”，如法国、英国、荷兰等因与原先的殖民国家有着共同的语言基础，在援助中更为关注教师的供给，发展中等教育和高等教育；而德国政府则在巴基斯坦、西南非洲输出“技术和职业教育”；没有殖民历史的瑞士和挪威政府则将“社会福利”作为指引原则，帮助贫困国家脱贫。由此，碎片化的双边关系反映了国际教育治理缺乏统一的愿景。 国际教育的多边主义表现为在广义行动原则基础上协调三个或更多国家之关系的制度或形式。联合国及其下属机构在成立之初就体现了多边主义的使命。在世界这一大版图上，作为联合国的智力机构，UNESCO面对更为复杂的全球教育图景。“和平”与“发展”取代“经济”，成为其关注的重点，它长期处于“基础教育”“功能性文盲”“普及初等教育”运动的中心位置。1957年UNESCO发布的《世界文盲》报告对于全世界的教育思考和政策形成均有深远的影响。在这份报告里，世界文盲地图与世界贫困地图相一致。这为后续“全民教育”的酝酿与启动奠定了基础，同时也蕴藏了“教育提升经济”的内涵。然而，20世纪90年代之前，作为多边主义的代表，被寄予厚望的UNESCO未能在全球教育事务中占据主导权。部分原因在于OECD国家有限的资助未能支持联合国发挥全球协调的角色，另一重要原因在于其缺乏统一的行动框架。2005年UNESCO的《全民教育全球监测报告》对以往的援助方式进行了反思： 目前的援助做法往往不利于达到提高教育质量的目的。首先，不少捐助国将其援助分散到太多的国家，结果增加了机构内部的交易成本，同时也加重了受援国政府的管理负担，因为它们不得不同多个捐助国打交道，而每个捐助国都有自己的运作程序。……其次，由不同机构群体从外部倡导的根本缺乏单项连贯性的良好教育实践样板，往往不太适合当地的实际情况。(UNESCO，2005，p.26) 双边合作的若干项目宣告成效不佳，不仅与项目的本土适应性有关，还与OECD国家通过教育援助推动自身的政治和经济利益有关(Mundy，2007，p.5)。部分OECD成员国有殖民历史，其与原殖民地形成的双边关系有其历史情境。当“教育”取代“武力”，成为缔结关系的基础时，也带来了“后殖民主义”的若干讨论。而且OECD作为欧美中心的国际组织，经济繁荣一直是其主要的使命，这也导致其与UNESCO的关注重点相异。故国际组织的属性、立场与国际话语相互作用，演绎了其不同的教育援助路径。 (二)双边主义与多边主义的教育治理内容 联合国教科文组织的“弱势”，OECD双边合作关系的碎片化，为其他世界组织参与全球教育事务打开了空间。例如联合国儿童基金会(United Nations International Children's Emergency Fund，简称UNICEF)以其明确的工作对象更易获得基金，世界银行则以其专业机构和资金流动赢得话语权。与此同时，随着非政府组织的兴起，20世纪90年代中期，国际组织开始呈现出多元发展的趋势。双边主义和多边主义的划分也日益淡化。如OECD与多个部门的合作导致其伙伴关系迅速多样化。即便如此，组织的属性依旧得以保存。
