中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1672-9544(2018)11-0034-06 改革开放以来，为了不同时期不同政策目标的实现，中国财政赤字①几乎连续出现。财政赤字如何弥补是宏观财政管理体制的一项重要内容。在1994年之前，按照当时的赤字口径，财政赤字是硬赤字，除少数年份动用结余弥补之外，通过银行透支(即向中国人民银行借款)是最常用的方式。财政赤字与公债制度关系密切。公债是现代国家最常用的弥补赤字的方式。2006年，中国建立起国债余额管理制度，适应了公债管理体制改革的要求。2013年以来，财政赤字和债务管理体制正按照国家治理体系和治理能力现代化的要求不断改进。本文基于历年预决算报告，回顾财政赤字和债务管理体制改革的重要细节与关键点，从中可见财政管理制度适应市场经济需要所进行的变革，可感受到财政改革成就的来之不易，是在打破观念的基础之上取得的。财政赤字与债务管理体制的变革，也可以为中国财政观念的转变与体制改革提供一个例证。② 一、财政赤字主要靠透支弥补：1978-1993年 (一)财政赤字靠向银行透支和动用结余弥补 1978年财政结余为10.17亿元，③不存在财政赤字的弥补问题。1979年国家决算总收入和总支出相抵，支出大于收入170.6亿元。除了动用历年财政结余80.4亿元之外，为了弥补赤字，向中国人民银行透支90.2亿元。④1980年，财政赤字为127.5亿元，财政向银行借款80亿元，并从1981年发行国库券的收入中动用了47.5亿元以弥补。⑤1981年财政有结余，不涉及赤字弥补问题。1982年、1983年和1984年财政赤字分别为29.34亿元、43.46亿元和50亿元，均向中国人民银行透支来弥补。⑥⑦⑧1985年结余21.62亿元，也不涉及赤字弥补方式问题。⑨ 1986年财政赤字为70.55亿元。按当时财政管理体制的有关规定，地方财政结余23.63亿元，应留归地方支配使用；中央财政赤字94.18亿元，向中国人民银行透支来弥补。⑩这是中央和地方财政关系改革之后，中央和地方财政关系迈向真正“分灶吃饭”的一个重要表现。 (二)赤字弥补方式的更新与反复 1987年财政赤字79.59亿元中，按当时财政体制的有关规定，地方财政结余17.19亿元，应留归地方支配使用；中央财政赤字96.78亿元，国务院决定不再向中国人民银行透支来弥补，改由财政部向各专业银行和社会发行债券来解决。(11)1988年财政赤字78.55亿元，按现行财政体制的规定，地方财政结余27.96亿元，应留归地方支配使用；中央财政赤字106.51亿元，国务院已决定由财政部通过发行保值公债来弥补。(12)1987年和1988年的财政赤字弥补均未通过向中国人民银行透支，切断了债务货币化的纽带。值得注意的是，在1988年的决算报告中，关于财政赤字专门有一句注释，“如果把国内外债务收入作为赤字处理，1988年全国财政赤字为349.33亿元。”(13)这表明财政赤字口径向国际标准迈出了重要的一步。 1989年财政赤字为92.33亿元，国外借款仅完成计划的87.3％，(14)赤字规模比1988年略有扩大。1989年11月召开的十三届五中全会提出，用三年或者更长一些时间，努力缓解社会总需求超过社会总供给的矛盾，逐步减少通货膨胀，使国民经济基本转上持续稳定协调发展的轨道，并且努力实现财政收支平衡，逐步消灭财政赤字。1980年代末的财政工作是在这样的观念指导下进行的。但是，由于财政困难是多年积累的，不可能在短时间内解决，1990年财政赤字难以很快压缩下来，提交审议的国家预算草案，国家预算赤字和中央财政赤字都略低于1989年预计数的水平。(15)从执行结果来看，1990年决算的财政赤字比预算增加了50.73亿元。赤字扩大的原因，主要是对财政支出控制不严。地方因素是财政赤字增加的一个重要因素。1990年财政赤字分中央和地方情况看，主要是地方财政超过预算较多。在财政包干制下，地方财政多收可以多安排支出。一些超收的地区，用多收的钱追加一部分支出，而短收的地区，按规定应当压缩支出，自求平衡，但由于一些必保的支出压缩不下来，收不抵支的情况，致使地方财政出现赤字。(16) 1991年财政赤字为202.67亿元(如果把国内外债务收入作为赤字处理，1991年全国财政赤字为664.07亿元)。其中，中央决算赤字为182.54亿元，国务院确定，通过向人民银行借款来弥补。收支相抵，地方决算赤字为20.13亿元，按照当时的财政体制由地方财政自行解决。(17)1987年开始的财政赤字不向银行透支的做法没有得到坚持。1992年财政赤字236.63亿元，比预算增加28.77亿元。其中，中央财政赤字206.59亿元，比预算略有减少；地方财政预算，年初中央代编时是平衡的，执行中出现赤字30.04亿元。1992年预财政赤字超过预算，主要是地方财政出现了赤字。(18)1993年财政赤字199.25亿元，比预算减少5.75亿元。其中，中央财政赤字204.77亿元，比预算减少0.23亿元；地方财政结余5.52亿元。中央决算赤字204.77亿元，按照第八届全国人民代表大会第一次会议的决议，将通过向人民银行借款弥补。(19) 1978-1993年，财政赤字几乎每年出现，财政平衡观念逐步被打破，财政收支平衡观念在一定程度上仍然存在且得到坚持，但由于各方面的原因，财政平衡没有办法真正实现。在这期间，财政赤字口径的改进问题引起重视，回应了社会上债务收入不是收入的说法；财政赤字弥补方式一度不通过向中国人民银行透支，但未能作为一种制度坚持下去；中央和地方分级财政改革也在地方结余和赤字的处理方案中得到了体现。宏观财政管理体制改革的小小进步，都需要经过不懈的努力。
