党的十九大报告指出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。其中，“财力协调、区域均衡”表明，随着中国经济社会的进一步发展，缩小地区差距是未来中国追求的主要目标之一，反映到财政分配上，就应该从财力保障上通过转移支付实现区域公共服务均等化，促进区域均衡发展。2018年是改革开放40周年，也是分税制改革推进24周年。分税制改革的一项重要内容就是在分税基础上，根据中央与地方事权划分，推行转移支付制度，实现地方公共服务均等化目标。本文从审计视角对我国转移支付实际做法进行梳理，总结成绩，找出差距，为分税制深化改革提供基本思路。① 一、我国转移支付制度取得的成效 从2001年到2017年，审计署工作报告显示，我国从1994年推行分税制之后，与之配套的转移支付制度，经过多年的试行与推广，取得了较大的成效，总结起来主要有以下几方面： 1.有效缓解了地方财政压力。 2001年度审计署代表国务院向全国人大常委会做审计工作报告时，第一次专门就转移支付实施效果做了报告。充分肯定了转移支付制度取得的成效，主要表现为：财政部根据加快财政体制改革的要求，加强对专项转移支付的管理，在缓解地方财政压力、引导地方投资方向、促进经济建设和社会各项事业发展等方面，发挥了一定作用。 中央财政2005年对辽宁、陕西、内蒙古、湖南、贵州等5省（区）的转移支付总额为2094.21亿元（其中专项转移支付824.49亿元），是1994年的5.8倍，在增强中央政府调控能力、缓解地方财政压力、保障中央重大战略决策落实、促进经济社会发展等方面发挥了重要作用。 2005年，中央财政综合运用多种手段，加大对地方特别是中西部地区的支持力度，进一步加强了转移支付资金管理，改善了转移支付结构。与上年相比，财力性转移支付和专项转移支付都有较大增长，且财力性转移支付的增幅高于专项转移支付增幅，财力性转移支付占到对地方转移支付的一半以上。 2006年，继续加大转移支付力度，推进解决地区间财力失衡问题。中央财政着力完善一般性转移支付稳定增长机制，加大“三奖一补”政策实施力度。在审计调查的地区，对地方的一般性转移支付支出1529.85亿元，增长36.6%；“三奖一补”支出235亿元，增长56.7%，进一步缓解了县乡财政困难。 2.促进了区域间经济协调发展。 2005年，中央财政安排对地方税收返还和补助支出11484.02亿元，其中主要用于中西部地区的财力性转移支付达到3812.07亿元，比上年增长46.4%。在加大转移支付力度的同时，中央财政积极创新缓解县乡财政困难的机制，实施了以“三奖一补”为核心的政策措施，对缓解县乡财政困难、推动基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了积极作用。 2006年，中央财政综合运用多种手段，加大对地方特别是中西部地区的支持力度，进一步加强了转移支付资金管理，改善了转移支付结构。 2007年，中央财政继续加大转移支付力度，除对地方的税收返还外，共安排转移支付资金14016.87亿元，比上年增长46.4%，占中央财政支出的47.4%，增强了中央政府的调控能力，保障了中央各项政策措施的实施，推进了地区间协调发展。 3.改善了转移支付结构。 2006年与2005年相比，财力性转移支付和专项转移支付都有较大增长，中央财政着力完善一般性转移支付稳定增长机制，加大“三奖一补”政策实施力度，且财力性转移支付的增幅高于专项转移支付增幅，财力性转移支付占到对地方转移支付的一半以上。近些年来，一般转移支付占比超过60%。 4.财政转移支付制度得到不断完善。 2007年，在审计抽查的18个省份中，中央财政对地方的财力性转移支付达到7125.37亿元，增长38.1%。进一步调整完善了“三奖一补”政策，改进了财力性转移支付测算办法，建立了资源枯竭型城市转移支付制度，促进了地区间财力均衡分配，基层财政困难得到进一步缓解。结果表明，分税制财政体制改革在增强中央财政宏观调控能力、完善财政转移支付体系、推动省以下财政体制改革等方面发挥了重要作用。 5.稳步推进了财税体制改革和地方经济社会发展。 2010年审计重点抽查了18个省的90个县，中央财政安排转移支付2.73万亿元，是1994年的11.45倍，保障了中央重大战略决策的落实，为推动地方经济社会发展提供了资金支持。 2015年，研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革，并于2016年正式提出改革方案，完善转移支付制度。 二、我国转移支付制度存在的主要问题 （一）在项目设置、预算管理和具体执行中还存在一些不合理、不规范问题 2002年，审计署第一次专门披露中央专项转移支付管理中存在的主要问题，主要表现为：第一，项目单位过多，资金使用分散。从审计情况看，2001年中央财政安排的221项专项转移支付，具体分配到了28000多个项目，涉及面广，内容繁杂。有的明显用于地方事权范围内的支出；有的用于解决中央与地方的财力分配；有的在实际执行中改变投向，未用于特定对象；还有个别项目设置时间过长，早已名不副实，没有及时进行清理。这些问题的存在，使专项转移支付不能很好地体现特定的政策目标，不利于发挥其应有的导向作用。第二，预算编制和执行不够规范。一是资金分配缺乏科学、合理的标准和依据。当年，财政部管理的专项转移支付共221项，有41项没有明确的管理办法。有的在下拨前可以分配到具体项目的，却没有落实到项目；有的没有根据接受补助对象的实际情况，一律采取平均分配的办法；有些本应按因素法进行分配的项目，却采取基数分配的办法。二是有些预算批复和资金拨付迟缓，影响了资金的及时安排和使用。
