澳門特別行政區立法後評估的制度建構

作 者:

作者简介:
冷鐵勛,澳門理工學院“一國兩制”研究中心主任、副教授,博士。

原文出处:
澳门理工学报:人文社会科学版

内容提要:

澳門特別行政區法律體系構成的複雜性、法律滞後現象的突出性以及法律清理和適應化工作的長期艱巨性,要求加快建構並健全立法後評估制度,以推進澳門的法治社會建設。《澳門基本法》、《回歸法》等爲澳門立法後評估制度的建構提供了法律依據。澳門應結合法律清理和適應化工作的實踐,加快形成並完善包括評估主體、評估對象、評估的指標體系、評估程序、評估方法等在內的立法後評估制度。


期刊代号:D424
分类名称:台、港、澳研究
复印期号:2019 年 02 期

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       [中圖分類號]D676.59 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2019)01-0051-09

       立法後評估,一般是指在法律、法規頒佈實施一段時間後,結合法律、法規的實施情況,包括取得的成效、存在的問題,對特定的法律、法規所進行的評價。①立法後評估的目的在於通過對所評估法律的主要制度設計的科學性、合理性和可操作性進行評價,爲考量是否需要修改完善提供依據,它是一個國家或地區法制建設發展到一定階段的必然產物,也是一個國家或地區完善其法律體系的重要途徑。澳門回歸後,根據“一國兩制”的方針政策,其法律體系自成一體,有其自身適用的法律制度。適用於澳門的法律制度同樣存在一個不斷發展完善的問題。加強法制建設,始終是回歸以來澳門特區面臨的一大課題,也是實現澳門治理體系和治理能力現代化的一個重要環節。經過十多年的努力,澳門的法制建設雖有所成就,但仍然任重而道遠,加快建構並健全立法後評估制度便是其中的重任之一。

       一、澳門立法後評估制度建構的現實動因

       法律制定並實行以後,爲了檢驗它的實施效果,很多國家都在探索建立一種評估法律實施績效的制度,這爲立法後評估制度的出現提供了直接動因。立法後評估制度最早大約產生於20世紀70年代的美國。1976年,美國科羅拉多州通過了第一個《日落法》,該法律對一項計劃或一個規章規定一個日期,到了這個日期,該計劃或規章除非再次得到批准,否則就此失效,從而迫使政府部門定期對其活動和規章的結果進行評價。其後美國歷屆總統通過行政命令的方式強化立法的實施效果的評估,特別是行政規章的評估,從而使得美國的立法後評估工作逐漸成熟,並形成了規範化的制度。繼美國之後,英國、德國、法國、加拿大、日本、澳大利亞等國家也相繼開展了立法後評估活動,並形成了立法後評估制度。不少國家例如加拿大、澳大利亞、日本等國家還出台了《日落法》或在某部門法中規定了“日落條款”,明確規定法律實施的自動到期日,在法律規定的有效期限屆滿之前,啓動法律績效評估,以決定是否繼續沿用該法律。其中,有的國家還通過國家立法的方式對立法後評估加以規範化,如英國2001年開始實施《規制改革方案》及《準備守法成本評估修正守則》、德國的《聯邦法律案注意要點》及《立法效果評估手册》等。②

       我國內地自上個世紀九十年代開始,從地方開始摸索立法後的評估活動,一些地方的人大常委會法律工作部門對相關的地方性法規的適用情況進行檢查。後來,全國人大常委會、國務院也開始立法後評估的試點工作,並探索建立立法後評估工作機制。如全國人大內務司法委員會組織對殘疾人保障法進行評估,環境與資源保護委員會組織對大氣污染防治相關法律進行評估,全國人大常委會法制工作委員會自2010年至2012年先後組織對《科學技術進步法》、《農業機械化促進法》和《中小企業促進法》三部法律有關制度進行評估。2015年3月15日,第十二屆全國人大第三次會議通過了《關於修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》,其中的一項修改內容就是新增一個條款,就立法後評估作出專門規定。該法第六十三條規定:“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法後評估。評估情況應當向常務委員會報告。”

       澳門有關立法後評估工作的開展,在澳門回歸前雖然也有所涉及,主要是相關法律的修訂工作必然會涉及對法律的評估,但嚴格來講澳門並沒有有計劃地進行過立法後評估工作,一般是就法律的修訂進行一些諮詢。澳門較爲系統地開展立法後評估工作,則是在澳門回歸後的事情了,這與澳門本地法律體系的構成有密切關係。爲了確保澳門政權的順利交接和平穩過渡,根據《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)第八條的規定,澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規範性文件,除同《澳門基本法》相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外,予以保留。因此,澳門原有法律絕大部分在澳門回歸時都保留了下來。如今,澳門現行本地法律體系仍然以採用爲特別行政區法律的澳門原有法律爲重要組成部分,此外也包括了澳門特別行政區成立後制定的法律。爲符合澳門回歸後的新的憲制秩序,並保證仍然適用的澳門原有法律與澳門回歸後的實際情況相符合,澳門特區政府自成立之始就一直進行原有法律的清理和適應化工作。考慮到原有的法律、法令以外的規範性文件數量衆多且很多早已失效,原有法律的清理和適應化工作主要針對仍然適用的原有的法律和法令。其中,原有的法律是由回歸前的澳門立法會制定的,原有的法令則是由回歸前的澳門總督制定的,這兩種規範性文件在法律地位和效力上是同等的。澳門特區在進行原有法律的清理和適應化時實際上涉及到了立法後的評估工作,因爲這項工作除了要釐清原有的法律和法令的生效狀況外,還要對仍生效的原有的法律和法令進行適應化處理。所謂適應化處理,除對原有的法律、法令中的名稱或詞句須遵循全國人大常委會關於澳門原有法律的處理決定進行解釋適用並作出替換外,其中的一項重要內容就是要結合澳門回歸後變化了的實際情況作出適當修訂,以促進社會的穩定和發展。至今,澳門原有法律的清理和適應化工作進行了十多年,雖取得了較大的進展,也積累了很多立法後評估方面的經驗,但仍與社會的期望有不少的距離。爲此,澳門特區政府希望在保留澳門法律傳統的同時,也在思索建立定期、恒常的法律清理機制,這其中便應包括立法後評估機制這一關鍵環節。鑒此,探索建構並健全澳門立法後評估制度既很必要,也很緊迫,具有非常重大的現實意義。

       首先,澳門法律體系構成的複雜性,要求加快建構並健全立法後評估制度。澳門特區本地法律體系的形成有其歷史特殊性,在構成上較爲複雜,既有大量保留下來的澳門回歸前制定的原有法律,又有回歸後大量新制定的法律。由於長期受葡萄牙管治,澳門回歸前的法律制度深受葡國法律制度的影響,具有濃厚的葡國色彩。其中,構成澳門原有法律主要框架的《澳門刑法典》、《澳門刑事訴訟法典》、《澳門民法典》、《澳門商法典》和《澳門民事訴訟法典》,均由葡萄牙法律專家以葡萄牙相應法律爲藍本一手草擬。③對此,有學者認爲,從澳門被葡萄牙人事實上實施“殖民統治”到澳門回歸之前,並無真正屬於澳門本地的“澳門法”存在,存在於澳門的只是適用於澳門地區的“葡萄牙法”。④上述結論雖然有偏激之嫌,但確實說明澳門法律體系是以葡萄牙的法制爲模式來建構的,澳門原有法律制度與葡萄牙法律制度之間存在著密切關係。這種以葡萄牙法制爲模式建構的澳門原有法律制度,雖然不能否認沒有考慮澳門當時的社會實際情況,但任何一種法律的移植,首先要根植於當地的民族傳統文化和社會環境之中。毫無疑問,葡萄牙和澳門分屬於兩種不同的民族文化和社會環境,以葡萄牙法制爲模式制定的澳門原有法律,客觀上存在一個與澳門社會現實相適應的問題。即使澳門原有法律在當時符合社會的現實情況,在回歸十多年後,也有一個與變化了的社會現實相適應的問題。還有,回歸後,澳門原有法律有一個與特別行政區成立後新制定的法律銜接配合的問題。再有,澳門原有法律是以葡文立法,其法律文本的中葡翻譯也存在一個需要檢討的問題。要完成上述這些工作,都離不開對澳門原有法律適用效果的評估。

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