澳门回归后，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》授予澳门教育立法权，在“一国两制”和澳门自行制定教育政策的背景下，根据澳门教育历史和现实的需要，法律赋予澳门特区政府对教育的指引权，赋予学校对教育的自主权。“教育指引权”是指澳门特区政府对社会教育事业的制度设计、政策设计、总体规划、教育目标、办学条件、课程设置、师资准入、招生程序等，具有指导、引领、管理、监督与服务等规范性的职权。“教育自主权”主要是指社会办学团体具有办学自由、财政自主、教学自由(包括对办学目标、课程、教材、师资、课堂、考核等具有最终决策的职权)。之所以如此赋权，是因为澳门教育的“指引权”与“自主权”是在漫长的“占住期”、“殖民期”和“过渡期”①中自发或自觉生成的。 一 澳门教育“自主权”的历史生成：殖民期澳葡政府指引权的缺位与学校自主权的绝对化 在“占住期”，葡萄牙对澳门的主权和治权是分离的，明清政府拥有对澳主权②，而葡萄牙政府则享有治权；“殖民期”，澳门的主权和治权均被葡萄牙政府攫取，管治澳门的是澳葡政府。在占住期和殖民期，华洋杂处，中西教育体制独立并行，澳葡政府对澳门“只利用不发展”，对华人子女的教育长期放任自流、不闻不问，缺乏明确的教育制度和法律体系进行指引。华人子女的教育长期处于以学塾、学堂等形式存在的零散办学、不成体系的状态，可以说，正规的华人公共教育几乎是空白。那时澳门的正规教育基本上等同于面向葡人子女的教会学校教育，而天主教、基督教等宗教团体在澳门社会中施行救济、办学、传教，是完全自由、自主、独立的。总体而言，政府对教育既不干预也不过问，既不鼓励也不反对。 总之，在“过渡期”之前的“占住期”和“殖民期”，明清政府、澳葡政府与教会学校是两套相互独立的系统，教会主动承担起政府不愿承担的教育职能，在行政、财政、教学等方面都是完全自主、绝对自由的，而政府对学校的指引则是完全空白的，没有任何强制性的法律、制度或政策予以规范和管制。以澳门第一所教会学校——闻名世界的澳门圣保禄学院③为例，圣保禄学院办学的完全自主、绝对自由体现为规定自制、财政自拨、院长自命、课程自设、教师自选、学生自招④，接受耶稣会的管理，对教会负责，而不对当时的明清政府或者澳葡政府负责。虽然以圣保禄学院为代表的早期澳门西式学校已辉煌不再，但澳门学校自发形成的教育“自主传统”却延续了下来，这是在“两制”之下客观存在的一种教育现象，也是澳门教育的特色。 自主与多元相辅相成。澳门学校办学具有绝对的自由自主，澳葡政府不重视教育，实行宽松宽容的文化政策。各种宗教势力，如耶稣会、方济各会、多明我会等，瞄准澳门这块面向广阔中国腹地的“弹丸之地”，蓄势待发，纷纷在澳门建校办学。各种教会学校传播各自的宗教价值理念，吸引更多社会力量加入其宗教队伍，使澳门成为多元文化交织互动的舞台。可见，正是澳门自发形成的“办学自由自主”的传统，使得澳门成为一个多元文化异彩纷呈的地方，宽容的自主，导致文化和价值的多元化，同时，宽松、自由的办学氛围，也使得澳门成为中西多元文化并存、交流、碰撞、互融、互荣之宝地，使澳门逐渐形成了“开放包容、兼收并蓄”的气质，这是澳门发展教育的特色和优势之所在。 然而，必须承认的是，这种“自主”对澳门教育来说是一把双刃剑。绝对自由自主的教育管理，也存在不少的问题，为现今及未来的澳门教育改革埋下伏笔。在占住期和殖民期，各个学校办学水平和质量参差不齐，教育对于葡人和华人而言，是极其不公平的，传教是教会办学的最终目的，这两个时期的教育并不能很好地为澳门的广大华人服务，华人公共教育和发展长期处于“边缘化”的状态。价值观念多元，甚至相互冲突，为小小的澳门注入了多元的价值体系和价值观念。但多元化的同时就容易失去规范和统一，文化多元、价值多元的历史和传统，使得澳门始终未能建立起本地区的核心价值理念，尤其是在经济衰退期，“黄赌毒”横行，道德沦丧、世风日下，这一弊端暴露无遗。 由此可见，澳门私校办学、多元自主的教育传统是在历史中逐渐生成的。在过渡期以前的三百多年中，由于澳葡政府对澳门“只利用不发展”，对澳门教育“不鼓励不干预”“放任自流”，澳门民间社团热心办学、私校林立，各社团承担起了政府办教育的社会责任，私校自主权一度达到绝对的自主。 二 澳门教育“指引权”的历史生成：过渡期澳葡政府的有限指引权与学校的高度自主权 1987年，中葡双方签署了《中葡关于澳门问题的联合声明》，开始正式进入澳门回归前的十二年过渡期。按照时间表，澳葡政府开始了对教育的规划和立制，长期被搁置的教育问题被提上议程，澳葡政府开始对澳门公共教育(尤其是面向广大华人子女的教育)进行较为积极主动的、整体性的建设。自1989年起着手立法，直到1991年颁布实施《澳门教育制度》，在这三年中，澳门各社会团体充分参与教育立法过程，并有过关于“是否统一课程、是否推行葡语”的激烈争论，立法过程曲折漫长，澳葡政府一方面打着“培养澳人对中国的爱国意识”的旗号，另一方面却怀着通过教育制度进行“语言文化殖民”的政治企图。在三百多年里并未刻意进行“价值殖民”的澳葡政府，却想在过渡期的十二年中“最后一搏”，但最后在各类学校的强烈抵制下未能强行推广葡语教学。不过，总的来说，作为澳葡政府颁布实施的第一部教育基本法，1991年的教育基本法集中反映了澳门各社会团体对澳门教育所达成的共识。
