PPP（Public-Private Partnership）模式，意为公私伙伴关系，强调政府和社会资本合作，旨在解决政府债务危机，促进经济社会发展和增长。近年来，随着PPP项目在我国的广泛应用，通过何种方式更加有效地促进PPP项目的实施，成为审计机关需要重点解决的问题之一。由于传统绩效审计模式更加注重事后财务审计，对于PPP项目的事前审计与事中审计的关注度不够，难以对决策、招投标和施工以及运营维护等环节开展有效的监督工作，导致PPP项目无法实现其预期的投资目标。此外，很多PPP项目的实施具有一次性特征，投资额相对较大，建设过程复杂，项目的利益相关者较多，这在一定程度上提高了PPP项目建设的难度和风险。所以，有必要将PPP绩效审计的“关口”前移，实施对PPP项目的事前与事中审计甚至全过程的绩效跟踪审计，不断突破现有瓶颈。 一、PPP项目绩效审计的战略分析 在我国，PPP项目投资主体具有多元化特征，项目属性以混合所有制为主。一方面，这一投资模式可以促进社会经济发展，为社会公众谋求更多利益，另一方面，还能为社会稳定提供更多支撑。 （一）控制隐性债务风险 PPP项目一般要依据项目最终服务成果进行“绩效付费”。其中，消费者在使用PPP产品或者服务时需要付费，政府也要向项目公司付费。PPP项目一般为准公共物品，如果使用者付费无法满足项目的成本回收标准或合理回报标准，政府就可以通过优惠贷款的形式对其缺口加以补贴。按照财政部对PPP综合信息平台进行统计的结果，目前，能够与“物有所值”这一定量评价标准相符的PPP示范项目接近400个。其中，与传统的投融资项目相比，个别项目节省近4亿元，可以看出，PPP项目属于一种提高质量和效率的投融资工具，可以根据预先设定的绩效目标对公共项目的产出和最终效果，以及成本效益和可持续性进行绩效评估。目前，一些地方政府尚未完成从传统项目参与者向合作和监管机构的过渡，还把PPP模式视作地方融资的简单平台，这种重招商融资而轻质量效率的做法难以确保PPP模式的正常运行。 （二）协同利益诉求的均衡化 PPP项目的参与主体，一般包括追求利益的投资者、受投资者委托对项目进行施工的建设者。因此，在PPP绩效审计工作中，有必要关注利益相关者的定位和关系，使PPP项目的运作更加规范有序、可行。为此，需要谋求协同利益诉求的均衡化，让PPP项目与更多的政府部门和国资、规划等部门建立起联系，同时激励更多社会资本能够参与到项目建设中，全面发挥审计部门的监督职能，在保障项目建设资金和运营期间现金流的稳定的同时，维护社会公众利益。 （三）为国家治理现代化服务 近年来，PPP模式的投资主体正在发生变化，从之前的单一化朝着多元化的方向转变。在这一过程中，以PPP模式为中心的利益相关者越来越多，政府角色也发生了变化，从之前的发起者转变成了合作者和监管者。因此，需要注重单一中心管理朝多元主体合作管理的方向转变。而PPP项目一般都有着多个投资主体，让投资环境变得越来越复杂，建设周期不断延长，也让不同主体之间的耦合程度显著提高，一些传统工程项目的绩效审计工作除了要依据社会定额水平进行计算外，其工程结果的工程造价审计工作也被提上了日程——更加关注固定资产投资目标的实现以及投资效益的审计等。这一过程中，PPP绩效审计的事中控制与事后审计变得越来越重要，如果无法适应PPP项目特征进行绩效审计全覆盖，PPP绩效审计就无法与立项可行性保持一致，影响到项目法人组建和前期招投标等工作。 比如，2017年7月，山东淄博市审计局派出审计组对该市临淄区和沂源县政府PPP模式投资项目绩效情况进行审计调查。通过调查，了解当地政府纳入财政部PPP综合信息平台项目的基本情况，并检查政府及相关部门的管理和监督职能是否得到充分有效的体现；检查PPP项目在识别、准备、采购、执行、移交等过程中，政府及相关部门管理和监督职能是否充分有效发挥，揭示存在的不足，促进规范管理，鼓励创新发展，防范政府债务风险，保障公共服务供给质量，维护社会公众利益。临淄区和沂源县政府共有14个PPP项目，总投资近200亿元，涉及教育、体育、旅游、市政、文化、安居工程等多个行业，目前已有11个项目进入执行阶段。 二、PPP项目绩效审计的瓶颈分析 当前，PPP已经发展成为社会公共产品与服务供给的全新模式，其本质为政府借助关系型契约组织形成项目的实施与移交。期间，涉及财政资金的拨付、以公共财政为基础的资源的配套、基础设施的建设等，所有这些都要被纳入到绩效审计的范围。同时，和传统公共项目相比较，PPP项目关联着诸多利益主体，不同利益主体间的目标差异十分明显。 （一）审计责任主体模糊 PPP这种公私合作模式虽然已经成为我国公共基础设施建设的主要形式之一，但由于有效监督缺位、项目实施过程监督不到位，导致审计责任主体模糊，而这是PPP绩效审计工作和审计机关需要在短时间内解决的问题。这是因为，PPP项目在我国出现的时间较晚，相关措施没有跟进——PPP绩效审计存在法律缺失和责任划分模糊等问题。加之政府市场和行政主体的地位在社会上共存，“多头领导”的情况屡有发生，使得我国很多区域把PPP项目绩效和管理者绩效关联在一起，导致部分地方领导单纯追求政绩，甚至要求包括审计人员在内的所有人员都要整齐划一、听从指挥，如果出现了问题或者决策失误，便彼此推诿，责任无法厘清，问题无法解决。一些审计机关对责任对象界定时，对经济责任审计制度并不清晰，而是单纯地追求书面惩罚，这种流于形式的做法势必会降低PPP绩效审计的公信力。
