当前我国正处于推进国家治理体系和治理能力现代建设化的重要时期，国家审计作为国家政治制度的重要组成部分，更要履好职、尽好责，及时对国家资源的配置使用、权力运行情况进行监督评价，担负起国家利益捍卫者、深化改革催化剂的重要责任，推动完善国家治理。时势造就英雄，审计全覆盖正是这一时期党和国家赋予审计机关的重大使命，也是国家审计服务好国家治理的绝佳机会。2013年，李克强总理在国务院第26次常务会议上肯定了国家审计作为公共资金“守护者”所发挥的重要作用，并进一步对国家审计工作提出了审计全覆盖的要求。随后，刘家义审计长在2013年全国审计工作会议上对审计全覆盖进行了深入解读，提出新时期审计工作的一个重要思路是对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况进行审计全覆盖，并且要实现有深度、有重点、有步骤、有成效的全覆盖。 二、审计全覆盖的缘由 （一）全覆盖是国家治理目标变迁的必然结果 建设中国特色社会主义法治体系这一总目标的提出，意味着中国的法治建设进入了新的历史阶段——中国法治建设的重心不再只是建设中国特色社会主义法律体系，更重要的是保障法律的实施。为了实现这一目标，国家需要投入一定的资源并对资源的配置使用及权力运行情况进行监督。这是国家审计机关履职尽责的过程，也体现出国家审计的本质，即依法用权力监督制约权力，在预防、监督和评价的过程中实现其服务国家治理的职能。作为权力制衡的重要工具，国家审计实为国家治理内生演化的结果。这种内生性主要体现为“国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向”。加强审计全覆盖工作，也是实现科学治理、依法治理、综合治理、源头治理的内在要求，这一点在国家审计的发展历程中得以验证。 1.建国初期 新中国成立初期，我国虽然没有设立专门的审计机构，但国家在财政部门下设置了专门负责监管的财政监察机构，并要求其严格按照预决算执行、会计审计制度等制度开展工作。由于新中国刚刚成立，财政监察机构发挥审计机构的职权，服务的内容主要是国家治理中的经济治理，监督检查的形式主要表现为财政财务收支检查，以期实现财政经济状况的根本好转和国民经济的全面恢复。 2.改革开放初期 1983年，审计署及地方各级审计机关成立，适逢改革开放初期，我国正经历着一场由计划经济向社会主义市场经济转变的深度变革。表面上看，中国改革主要是在经济体制层面，但事实上，经济改革必然会引发其他领域的变革，这是中国社会转型的必然逻辑。从国家治理的视角看，经济体制改革使得政府的职能和作用范围发生很大变化。在政府职能转变的推动下，作为政府部门之一的国家审计机关也逐渐跳出传统财务审计的范围，拓展到与国家治理联系更为紧密的经济社会管理活动方面，涉及公共财政体制的健全完善情况、国有金融机构和国有企业的管理运营情况、重大基础设施投资建设情况等，审计理念和范围随着国家治理需求的深化而不断变化。 3.十八届三中全会之后 2013年召开的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，同年，刘家义审计长在全国审计工作会议上提出审计全覆盖的要求和内涵。两大理念的碰面提出并非偶然，而是“国家审计的目标随国家治理方向的变化而变化”这一性质表现的必然结果。时下我国的国家治理既包含政治、经济、文化、社会等传统治理领域，又包含生态文明建设这一新兴治理领域，治理内涵的完善及其对审计监督的需求使得国家审计的内容也得到极大丰富，既囊括了社会发展、民生改善、可持续发展等众多资金运用领域，又包含领导干部履职尽责的权力运行领域，“全覆盖”的审计理念应运而生。 （二）三大特性提升国家治理能力 国家治理能力是运用国家制度体系和其他要素管理社会各方面事务的能力，可以视为国家治理者专业素质能力以及治理方式方法的综合表现，用以衡量一个国家整体治理水平的高低。从国家审计的角度展开，国家治理能力即审计机关人员开展审计业务服务国家治理所表现的素质水平和专业方法，主要表现为独立性、专业性和多样性三个方面。 1.独立性 国家审计的源起决定了国家审计的独立性特征。学界普遍认为现代国家审计产生并发展于公共受托经济责任，这是由于政府的权力来自于公民的权利。公民将宪法赋予的权利交由国家机关以维持社会秩序而不能保证其完全按规定履行职能，便委托国家审计机关及人员进行独立的监督检查，以避免损害国家治理职能行为。国家审计机关享有高度的独立性，要依法独立行使监督权力，根据权力运行结果提出制度性、建设性的意见，这是宪法赋予审计机关的权力和义务，也是国家审计发挥监督效能、服务国家治理的基础。 2.专业性 国家审计的专业性表现为审计人员开展工作的专业惯性和专业素质。专业惯性体现其对待工作的专业态度，对审计业务折射出的表象违规行为和违规背后的制度漏洞“两手抓”，齐头并进完善国家治理。专业素质指审计人员要具备开展审计工作所具备的政策法规和绩效评估等专业知识、逻辑思维和决策判断等专业技能、独立公正和廉洁奉公等专业品质、审计经验和财务经验等实务经验四个方面的素质能力。为适应全覆盖理念，国家审计机关积极推行审计人员能力建设，定期组织审计人员参加技能交流培训，并注重引进“一专多能”技术人才，加之审计人员丰富的知识储备和实践经验，如此等等，都成为国家审计提升国家治理能力的技术保障。 3.多样性 国家审计的多样性表现为审计方式方法的多样性。审计全覆盖是既追求审计广度又注重审计深度的全新模式，这一理念的推行并非易事，极大地拓展了国家审计的工作范围和难度。为适应全覆盖要求，及时更新审计技术方法势在必行。目前已有不少审计机关将区域联网审计引入部门审计业务，取得一定显著效果；随着大数据技术的发展，审计机关致力于探索在更大范围内应用大数据技术，以期提高审计的效率和效果。审计业务开展的方式同样体现了审计多样性。政府采购社会审计服务作为一种新型审计方式，在实践中的推行颇见成效。在此过程中审计机关扮演购买者和监督者的角色，而将审计业务开展的任务赋予社会审计机构，以此方式邀请社会审计机构参与政府审计，提高审计效率，正是政府职能转型的有力体现。
