党的十九大作出了审计管理体制改革这一重大决策部署，为新时代中国特色社会主义审计事业发展和审计制度建设指明了基本方向。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《机构改革方案》）中明确提出，加强党中央对审计工作的领导，组建中央审计委员会作为党中央决策议事协调机构，优化审计署职责，构建统一高效审计监督体系。在中国特色社会主义进入新时代的历史背景下，审计管理体制改革究竟要改什么、怎么改，改革的边界在哪儿，改革应当遵循的基本逻辑和基本方法是什么，是当前开展审计理论研究应当首先厘清的问题。 一、我国审计管理体制的现状及改革缘起 研究审计管理体制改革的逻辑与方法，首先需要廓清审计管理体制的内涵，了解其现状，在此基础上才能理解审计管理体制改革的缘起。 （一）审计管理体制内涵之辩正 习近平总书记在党的十九大报告中明确指出要“改革审计管理体制”。新形势下，要准确把握和理解党中央关于审计管理体制改革的决策部署，需要从概念上对审计管理体制这一提法追本溯源。党的十八大以来，改革审计管理体制被纳入到党和国家关于完善审计制度的决策部署中。2015年12月，中办、国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）中明确提出，“加大改革创新力度，完善审计制度，健全有利于依法独立行使审计监督权的审计管理体制，建立具有审计职业特点的审计人员管理制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责”，这是完善审计制度的总体目标。《框架意见》首次从党和国家决策的层面提到“审计管理体制”这一概念。党中央和国务院制定《框架意见》的制度依据有两个，分别是中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》），以及2014年10月国办印发的《关于加强审计工作的意见》。从颁布时间上看，《关于加强审计工作的意见》于2014年10月9日印发，在党的十八届四中全会召开之前，要早于《依法治国决定》的审议通过。从内容上看，《关于加强审计工作的意见》的主要内容包括发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用、强化审计的监督作用、完善审计工作机制、狠抓审计发现问题的整改落实、提升审计能力和加强组织领导等六个方面，其中并未提到审计管理体制的内容。《依法治国决定》中“强化对行政权力的制约和监督”部分将审计监督作为党和国家“八大监督体系”的构成之一，提出要“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设”。从内容可以看出，《依法治国决定》中也没有直接提到审计管理体制这一概念，而是从更加宏观的层面提出了“完善审计制度”，为《框架意见》的制定颁布奠定了基础。从概念上看，广义上的制度包含了体制、机制和法规制度，因而《依法治国决定》和《框架意见》中提到的审计制度应当包括审计体制、审计机制和审计法规制度三个层面，审计管理体制自然是审计制度的一个方面。那么，审计管理体制和审计体制这两个概念又有何区别呢，这是研究审计管理体制改革需要首先廓清的问题。 首先，党和国家关于审计管理体制改革的相关文件中并未对审计管理体制的概念作出界定。其次，当前研究审计管理体制改革的理论成果还相对较少，相关文献中同样也缺乏对审计管理体制概念的清晰界定。在众多文献资料中，只有郭道扬主编的《会计百科全书》中界定了审计管理体制的概念，他认为审计管理体制是指在既定的社会、政治、经济体制下对审计活动进行组织与控制的形式、制度和方法体系。杨肃昌（2018）认为，审计管理体制的内涵外延要小于审计体制，即审计体制改革包括审计管理体制改革，但审计管理体制改革却不一定涉及审计隶属关系方面的重大变迁。在当前研究成果十分有限的情况下，我们可以采取横向借鉴的思路。党的十八届四中全会所作的《依法治国决定》中同样提到了要“完善司法管理体制和司法权力运行机制”，那么，共同作为党中央决议文件中的司法管理体制的概念是否能够为审计管理体制概念的界定提供借鉴呢？关于司法管理体制改革的研究成果相对而言较多，关于司法管理体制的概念已经基本明确。司法管理体制是国家司法权力配置、组织和运行的机制和制度，其中司法机关的法律性质和法律地位的确定、上下级司法机关之间的关系、司法人员如何产生及如何履行职务、司法职权如何设定和配置、司法功能如何得到充分有效发挥等，是司法管理体制的重要内涵。司法管理体制主要解决的是司法机关如何设置以及如何配置司法机关权力的问题，具体到我国的制度环境中，司法管理体制主要包括审判组织体制、检察组织体制和党委政法委领导政法工作的体制等。由此，可以这样定义审计管理体制的概念，审计管理体制是指审计机关对审计活动进行组织、管理与控制的形式、制度和方法体系，包括审计机关内部的组织领导体制、审计机关的人财物管理体制、党领导审计工作的体制等。 党的十九大作出了深化国家监察体制改革的重大决策部署，决定将改革试点工作在全国推开。2018年3月，第十三届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》，标志着监察体制改革这项关乎全局的政治体制改革得到宪法和法律的正式确认和规范，监察委员会成为独立于政府序列、与“一府两院”相并列的国家机关。值得一提的是，在研究国家监察体制改革方案时，曾考虑是否要将审计署的审计监督职能整合到监察委员会之中，考虑到监察委员会作为反腐败工作机构的根本定位会限制审计监督职能的全面充分发挥，最终还是保留了审计与监察分立的基本格局，没有将审计机关纳入到国家监察体制改革中来。正是基于这一背景，党的十九大报告中才分别使用了“监察体制改革”和“改革审计管理体制”的不同表述。由此可以看出，党的决策部署中使用的“审计管理体制改革”表述与“审计体制改革”抑或“监察体制改革”的根本区别在于强调保持八二宪法明确的审计署隶属于国务院领导这一基本政治架构不变，是在保持宪法第九十一条和第一百零九条不变的前提下从党的领导层面和政府层面对审计体制进行调整和优化。
