审计是国家治理的重要手段，审计监督是完善国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。我国《审计法》自2006年修订以来，其在监督制约权力运行方面卓有成效，并逐渐进阶为推进民主法治、加强反腐倡廉、维护国家安全等内容的治理手段，但随着社会变迁及制度发展，其在管理体制及有效履行职责等方面的问题趋于严重。为矫正制度偏失，2017年党的十九大报告在“健全党和国家监督体系”部分明确指出“改革审计管理体制，完善统计体制”。这一重大方针政策为审计监督制度指明了新时代改革和法治的方向，表明当前审计监督制度面临复杂矛盾与挑战，应适时调适与革新以契合全面深化改革要求。在新时代中国特色社会主义思想形成的历史背景下，我国审计监督制度应当以治理现代化为导向，向“审计独立”“审计全覆盖”等方略实质转变，合理利用审计资源，达致监督功效。毕竟，国家治理资源稀缺性是国家审计活动得以存在的根本前提。本文以《审计法》的修订为核心，综合考察相关法律政策的影响及要求，从国家发展战略的高度把握《审计法》改进的基本脉搏，提出治理现代化导向下我国审计监督制度的完善路径。 一、我国审计监督制度存在的主要问题及其原因分析 当今中国，经济社会问题愈发呈现交叉性、整合性及动态性特征，现行《审计法》已难以应对新问题及新趋向，其固有困境使审计监督制度的发展潜力及功能扩大化得不到真正发挥，导致运行中的价值混乱。总而言之，其主要之固有困境体现在以下五个方面： （一）审计监督制度对审计监督权之设定存在理论认知偏差 现行《审计法》在审计权力来源上存在理论认知偏差、过于粗放的问题，导致审计独立性缺失。虚置宪法委托的立法不作为和突破法律保留而致使法律专属权损害都导致审计独立性缺失。其一，《宪法》作为国家的根本大法，具有宏观性、抽象性等特点，其所规定的调整事项属于国家最根本的治理内容。《宪法》规定的公权力运行机制需要通过委托的方式将相关事项交给立法机关进行细化规定。就《宪法》第91条规定而言，该条文在技术上体现出委托立法之内涵，然而现行《审计法》总则部分并未明确审计机关独立行使审计监督权的内容、形式及程度等。其二，审计署的诸多职权由《审计法实施条例》规定，实质上突破了法律保留原则，形成了由国务院规定最高审计机关“职责”的事实，这造成突破《宪法》规定的质疑，无疑不利于审计署独立行使审计监督权，存在审计监督权履行程度受国务院影响的弊害。实践层面看，尽管最高审计机关审计署的独立性能够得到足够保证，但《审计法》之规定使审计机关作为行政机关内设机构的固有弊病在审计独立性和审计全覆盖背景下变得更加“不合时宜”，有与《宪法》规定相左之嫌，在当前制度设计的理论逻辑中无法获得合法性证成。 （二）审计监督制度的双重领导体制难以保障审计独立性 基于特定历史和社会背景，双重领导体制有利于加强业务指导和政府工作部署，并在规范政府权力、实现反腐倡廉、促进良政善治等方面具备独特理论话语。随着制度定位、价值和范式转变，独立性缺失使其规制场域局限、发展空间受制等弊端愈发凸显。其一，双重领导体制在实践中已徒具形式，并实质上加深了部门间权力博弈，有碍审计监督权行使。即“审计业务以上级领导机关领导为主”基本被架空，部门间复杂的权力博弈易导致审计效率下降，实践中基本上都是地方政府决定审计机关负责人任免，向上级机关征求意见明显流于形式。根据湖南省怀化市审计局工作人员介绍，在其对该地13个县（市、区）基层审计机关调研时发现，62%的班子成员调整没有事先征求上一级审计机关意见，双重管理流于形式。改革双重领导体制并非必然选择，2006年修订的《审计法》继续延用双重领导体制，但并未给予双重领导体制具体的制度保障以发挥其应有效能，缺乏落实措施。其二，《审计法》规定审计机关的财政预算由同级人民政府予以保证，在双重领导体制内，审计机关预算额度受制于地方政府部门，难以确保审计独立性。根据最高审计机关国际组织的有关会议记录，许多国家的审计机关都认为预算经费不足直接影响审计工作的推行及成效。此规定还会导致审计监督权行使状况受制于地方经济发展水平，直接影响审计整体效能的发挥。其三，双重领导体制使得我国审计监督制度具有明显的内部审计特征，其效能还受制于地方党政领导对审计工作的重视与否。在针对学者、审计机关工作人员、人大工作人员专项调研中，77.8%的人认为双重领导体制已经演变成以当地政府领导为主的“单一”领导体制。当地方政府与中央政府、地方各级部门之间发生利益冲突时，地方政府可能会权衡自身利益对审计结果进行干涉，从而导致审计真实性的问题。 （三）审计监督制度的规制范围过窄，难以实现审计全覆盖 现行审计监督制度之规制范围能较好满足简单现代性时期的发展需求，却很难走出逻辑自洽和实用性的双重困境，过于僵化和边界分明。其一，从我国《审计法》第二条规定的规制对象及范围来看，其规制对象和范围明显难以达到“审计全覆盖”要求，而“财政收支、财务收支”主要属于公共资金之审计监督意涵，而作为核心的国有资产和国有资源在现有《审计法》中并没有得到足够重视和规范，使审计监督缺少足够法律支撑。实质上，审计监督对象还应当包括各级人大、政协、企事业组织、各类社会团体，还包括使用公共资金、国有资产和国有资源的国有企业、混合企业等。其二，作为国家治理体系重要组成部门的公共政策，其制定、实施及终结效果需要通过审计开展监督。政策审计能够促使相关政策得到更加合理有效落实，亦是对国家一系列方针政策促进经济社会发展增速的效果监督。政策审计是贯彻落实审计全覆盖的应有内容，是促进政策措施优化的基本手段。但我国现行《审计法》并无相关规定，做出相关规定迫在眉睫。其三，政府责任审计并未给予行政体制改革提供足够的理论和实践支撑，审计监督在相关经济领域缺乏尝试。例如，环境审计、经济安全审计并没有在各地真正得到有效落实。因此，《审计法》的规制范围明显不利于审计监督的实施。
