[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1000-7687(2018)03-0035-10 批给制度是澳门博彩准入制度的主要组成部分之一。①澳门《娱乐场幸运博彩经营法律制度》(第16/2001号法律)第7条第1款规定：“澳门特别行政区保有幸运博彩之经营权，仅可由在特区成立并获得批给之股份有限公司从事，而有关批给系按照本法律规定以行政合同为之。”澳门特区政府根据该法以及相关行政法规②规定的批给制度，决定幸运博彩经营权(俗称“赌牌”)③的数量与期限。从2001年到现在，六间公司获准在澳门经营幸运博彩，其中三间由澳门特区政府直接批给，④另外三间由承批公司转批给。⑤按照政府与博彩公司签订的合同，批给将分别在2020年和2022年到期。批给到期后，按照法律规定，澳门特区政府将展开新一轮的幸运博彩经营权批给程序。 时至今日，澳门博彩批给制度已经运转超过15年，且距展开新一轮批给程序只有短短数年，因此，对博彩批给制度进行检讨与反思，正当其时。批给制度是否符合澳门博彩业的发展要求?与多数国家实行的准照制度相比，其优缺点表现在哪里?在批给到期后，澳门是否还要继续实行这一制度?如果继续实行，需要哪些改进?本文以下将分四部分探讨这些问题。第一部分概述及分析博彩批给制度的历史渊源、性质及特点，第二部分集中讨论澳门博彩批给制度存在的问题，第三部分探讨变批给制为准照制的必要性与可行性，第四部分探讨在保留目前实施的批给制度核心的前提下，如何改进这一制度。 一、澳门博彩批给制度的历史渊源、性质与特点 (一)澳门博彩批给制度的历史渊源与性质 批给是在澳门广泛使用的经济制度，尤其应用于公用事业中。在澳门，举凡供水、供电、电讯服务、公共交通服务、公共泊车服务，甚至鲜活商品批发、屠宰场等，都使用批给制度。⑥所谓批给，就是政府将特定事业的特别经营权限授予其指定的公司。按照澳门政府的法律规定⑦或者习惯做法，政府就批给事项与承批公司签订性质属于行政合同的批给合同。通常，承批公司以自己的费用承担被批给事业的基础建设，基础建设完成后，承批公司在一定期间内对该事业取得经营管理权，并按合同规定收取报酬或赚取利润，经营期满后将有关设施交还给政府。批给的实质是专营。在澳门实行批给制度的事业中，只有两种情况，一种是独占经营，另一种是寡占经营。⑧ 澳门博彩业的专营制度可追溯到1930年，当时以霍芝庭为首的“豪兴公司”历史性地初次投得全部博彩游戏的专营权。此后虽经历了1961年的专营权易手，⑨但博彩业的垄断专营制度到澳门回归之前一直延续下来。⑩1999年澳门回归祖国后，特区政府决定在博彩业引入竞争。2001年《娱乐场幸运博彩经营法律制度》(第16/2001号法律)将批给数量限制为最多三个。该法虽然打破了博彩业独家经营的局面，但并未对博彩批给制度进行根本性的变革，只是将独占变成寡占而已。 澳门博彩实行批给制度，实际上是把博彩经营权作为公共财产看待。在澳门的法律理念中，只有政府才有博彩经营权，政府之外的其他人没有经营博彩的权利，任何有意经营博彩的人必须经过政府的批给。换言之，博彩公司只是澳门特区政府的委托经营者。但是，这并非全世界普遍接受的法律理念。其他法域多数不强调博彩经营权是公共财产从而为政府所拥有，而是仍然把它看成是一种国民权利，只是不能为所有人享有的普遍权利。例如，美国内华达州宣称，博彩经营权是一个可以撤销的特权(a revocable privilege)，博彩经营权的被许可人并不因此获得任何固有的权利(any vested right)。(11) (二)澳门博彩批给制度的特点 与世界其他主要博彩区的准入制度相比，澳门的博彩批给制度，具有三个突出的特点： 1.限制赌牌数量，但不限制赌场数量 澳门《娱乐场幸运博彩经营法律制度》(第16/2001号法律)第7条第2款明确规定：“经营娱乐场幸运博彩之批给至多为三个。”也就是说，在澳门经营幸运博彩的公司最多不能超过三个。(12)但每个公司可以经营多少赌场，则没有限制。事实上，截至2016年底，澳门共有幸运博彩娱乐场(即赌场)38间。(13) 美国的内华达州——著名赌城拉斯维加斯的所在州，对于博彩实行准照制。准照制与澳门的博彩批给制既有相同也有不同之处。相同之处是，经营博彩不是自由的，任何博彩经营必须获得政府的执照或称许可。(14)不同之处是，内华达州不限制博彩牌照的数量。由于不限制牌照数量，所以内华达州并不通过竞投或其他方式选择博彩经营者。任何人只要符合法律要求的资格，通过政府的审查，就可在该州经营博彩。目前内华达州博彩牌照的数量为2900个，其中450个属于非限制性牌照。(15)美国另外一个博彩重镇大西洋城所在的新泽西州也不限制博彩牌照的数量，但因为该州将赌场限制在特定的区域和具有一定数量客房的酒店内，所以大西洋城实际上拥有的赌场数量从来没有超过12间。2008年金融危机以来，其赌场数量下降为8间。 新加坡的制度介乎中国澳门与美国之间。由于新加坡并不把博彩作为主要的产业，而只是作为其经济的补充，所以它通过限制赌场数量控制博彩业规模。但是，与中国澳门把赌牌数量限制为三个的做法不同，新加坡保留了一定的灵活性。新加坡《赌场控制法》(Casino Control Act)第41条规定，在第二个赌场地址确定之日起10年内，政府将确保赌牌数量不超过两个，且每一个赌牌只能适用于一个赌场。也就是说，为了给投资者信心，新加坡政府保证10年内只有两个赌场，但10年之后是否增加赌牌，政府可以灵活掌握。
