国家应急审计是应急管理的重要组成部分。从公共预算学的角度来看，应急管理需要动用大量的公共资源。大部分资金和物资来自公共财政，被用于应急救援、恢复重建等公共目的，应依法受到国家审计机关的审计监督；还有少部分来自社会捐助或国际援助的资金和物资，根据《审计法》第二十三、二十四条的规定，“社会捐赠资金”和“外国政府援助”也属于审计监督的范围。因此，为了保证国家应急资金和应急物资的安全，杜绝应急管理中的寻租行为，提升应急管理绩效，公共应急资源必须接受国家审计机关的审计监督。国家应急审计是以中央及地方各级政府审计机关为主导的相关审计组织，针对应急资金和应急物资使用的真实性、合法性和效益性，开展的审查、监督和追责的行为。近年来，国家审计署和地方审计机关对应急资金和应急物资的使用情况已经开展了一系列的审计项目，例如，“防治非典型肺炎专项资金和社会捐款物审计”“汶川地震灾后恢复重建跟踪审计”等，均取得了良好的经济效益和社会影响。虽然国家应急审计的实践活动卓有成效，但是国家应急审计的理论研究却相对滞后，严重影响了国家应急审计的实务工作。 国家应急审计研究属于新兴交叉领域，其相关研究涉及政治学、公共管理学、审计学和经济学等多个学科，不同学科存在学术视角和学术范式的差别，它们的研究重心也各有侧重。政治学和公共管理学的研究重心更多地放在宏观的“国家应急”层面，大多从“政府”视角切入，以“一案三制”为基础构建应急管理的框架体系。虽然应急管理绩效评估环节涉及国家应急审计的内容——主要是组织评估标准中的“资源管理”和“财政与管理”部分，但是，它并没有明确提出国家应急审计的基本概念和理论框架。换言之，目前应急管理研究领域并没有意识到国家应急审计的意义，研究意识缺位必然导致国家应急审计的研究边缘化和成果碎片化。审计学和经济学的研究重心放在“应急审计”的微观层面，紧紧围绕“审计”展开，更多地聚焦国家应急审计的方法和技术。相关研究成果主要关注国家应急审计报告的依据和格式、国家应急审计应对程序、国家应急救助资金的绩效评价，甚至精细化到基层人民银行应急管理专项审计。总之，现代学科划分和学科分工过于精细导致相关研究仅从本学科、本领域的视角切入，围绕本学科的研究重心建构国家应急审计的话语体系。各个学科之间缺乏有效的对话和深度的交流，严重影响国家应急审计研究的科学性和协同性，造成了国家应急审计研究的“断裂”现象：一方面是学科与学科的“断裂”，缺乏多种学科的知识融合和合作研究；另一方面是宏观与微观的“断裂”，“政治学—公共管理学”侧重于宏观的理论建构，“审计学—经济学”倾向于微观的技术分析，大都缺少中观层面的组织制度建设。 基于此，本文采用交叉学科的视角，将行政生态、危机管理和政府审计的理论融会贯通，构建国家应急审计的组织理论。本文首先从行政生态层面分析国家应急审计的组织环境，再从公共危机管理视角探讨国家应急审计组织的柔性体系，然后结合政府审计的相关理论分析国家应急审计的组织流程，最后得出结论。 二、国家应急审计的组织环境 国家应急审计组织是一个开放的系统，它与外部环境之间进行着各种物质交换、能量交换和信息交换，因此，建设应急审计组织体系需要考虑组织环境，这有利于组织体系适应组织环境波动、缓冲组织环境干扰。组织环境是直接或间接影响组织建设和组织发展的各种因素的总和，包括一般社会环境和具体工作环境。 一般社会环境指间接影响国家应急审计组织的客观外部环境，是组织的“生长气候”，主要包括自然环境、社会环境、政治环境和经济环境。首先，自然环境和社会环境为国家应急审计组织的建设和发展提供了现实依据。当代世界已经进入风险社会，“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的程度”。目前我国正处于社会转型期，也处于各种自然灾害、社会安全事件频发的时期，国家应急管理在维护国家安全和社会稳定方面具有重要作用，已然成为国家治理体系的重要一环。由于突发公共事件的破坏性、突然性和复杂性，国家应急管理往往需要在较短的时间内动用大量的公共资源。例如，截至2015年11月底，民政部累计下拨中央救灾资金34.62亿元，调拨帐篷4.7万顶、棉衣被25万件、折叠床4.5万张、睡袋2.3万个等中央救灾储备物资，但这些资金和物资的管理与使用是否合法合规、是否达到了预期目标或效果，都需要国家审计机关的审查、监督甚至追责。其次，政治环境为国家应急审计组织的建设和发展提供了制度空间。国家审计是国家治理系统中的“免疫系统”，其自身独有的预防、揭示和抵御的功能，在维护国家安全、监督制约权力、加强反腐倡廉等方面具有重要的作用。从《预算法》和《审计法》的角度来看，应急管理在紧急状态下为应对各种突发公共事件需动用大量的公共资金和公共物资，理应属于国家审计的重点领域。最后，经济环境既是国家应急审计的外部条件，又是国家应急审计的重要内容。地方政府间竞争是经济快速发展的动因之一。“地方政府在考虑加快经济增长步伐时，往往把扩大投资作为第一选择，甚至是唯一选择”，特别是在分税制改革后，地方政府债务状况日益沉重，截至2013年6月底，地方政府债务额达到17.9万亿元。巨额的地方政府债务暗示着日益严重的债务违约风险，给社会稳定和经济发展带来了巨大的隐患。因此，地方政府需要设置债务风险预警指标，当债务风险达到一定级别时则将其纳入国家应急审计的范畴，以防控潜在的财政危机和经济危机。一般社会环境为国家审计介入应急管理提供了多种可行性。
