领导干部自然资源资产离任审计评价方法及应用

      2018年习近平总书记在视察长江经济带建设过程中提出了“共抓大保护、不搞大开发”的生态发展方针，国务院“十三五”生态环境保护规划提出加强生态环境综合治理，加快补齐生态环境短板，是当前的核心任务。同年，审计署对长江经济带11省市生态环境保护相关政策措施落实和资金管理使用情况进行了审计，进一步推动落实习近平总书记关于生态环保的指示精神和党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署。领导干部作为地方经济建设的决定性因素，是“四个全面”建设的中坚力量，对地区生态环境建设起到决定性作用。因此，开展领导干部自然资源资产离任审计，落实领导干部资源环境责任，促使相关责任人建立“绿色政绩观”，是党中央加强生态文明建设的重要举措。

      自2013年以来，自然资源资产审计成为国内学术界专家热点问题，学者从自然资源资产审计的目的、内容、评价指标等方面进行了研究，主要是针对自然资源资产这一特殊且复杂的概念，对其包含的财务评价、政策法规评价、资产管理评价等多体系学科进行研究和探讨。自然资源资产审计评价指标囊括政策执行、资源利用、生态保护等，既包含可以量化的数字指标，又存在只能定性评价的政策执行类指标，如何将这些指标进行统一划分，形成一套切实可行的评价方法，是实现领导干部自然资源资产离任审计的关键。

      本文主要针对领导干部自然资源资产离任审计研究现状，以自然资源资产离任审计试点为例，依据环境保护审计指标的侧重点不同将其划分为定性、定量、经济三类一级指标并总结归纳各二级指标，结合问卷调查对指标进行重要性打分，同时引入层次分析法对各个指标进行权重计算，以期形成一套切实可行的领导干部自然资源资产离任审计评价体系（如图1），最后根据构建的评价方法，以A县为例对当地主要领导干部自然资源资产离任审计进行应用。

      评价指标及评价方法构建

      

      结合被审计领导干部所在地区的特点和实际情况，综合反映自然资源资产实物量和生态环境保护责任情况，客观评价领导干部履职情况，为此需要建立健全一套完整的审计评价指标体系。审计评价指标按照法律、法规以及职责权限等设定，既要充分考虑地域、气候、季节、生长期等自然因素影响，也要考虑环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等因素，针对其特点科学、合理评价。

      审计评价指标主要从制度建设、责任落实、实施措施、目标完成、效益效果、案件查处等方面选取，采用定量指标与定性指标相结合模式。定性指标是指涉及自然资源资产的性质特点不能通过量化解决的情况，如贯彻落实相关法律法规的合法合规性、管理绩效性等指标。定量指标是指在自然资源资产离任审计中能精准衡量可设定绩效考核目标的量化指标，比如污水产量、城市污水处理量、城市垃圾处理量等。除此之外，还需要对自然资源资产的开发、保护、利用过程中财政资金的使用进行指标量化。因此，本文选取自然资源资产离任审计过程中环境保护方面的定性、定量、经济三大目标，对领导干部自然资源资产离任审计评价体系进行综合审计研究。

      依据国家制定的自然资源战略和实施情况，为良好判断领导干部在自然资源资产责任的贯彻落实情况，选取包括政策绩效、生态绩效等方面的指标进行评价（如表1.1）。

      

      审计时应重点关注领导干部自然资源资产政策的执行成效情况，审查上级部门下达任务完成情况，重点关注年污染物排放量、空气优良天数、重点污染源数量等方面的指标（如表1.2）。

      

      审计人员应重点关注生态环境保护类财政资金的收支情况、审查资金的使用绩效情况、是否存在贪污挪用的情况等（如表1.3）。

      

      文章定义了在进行自然资源资产离任审计环境保护方面时所需要考虑的定性、定量、经济共18项审计评价指标，根据层次分析法原理，通过调查问卷，对领导干部自然资源资产离任审计评价进行指标权重分析。

      层次分析法（AHP）是由美国运筹学家萨蒂在1977年提出的，是一种把不同性质指标相结合的多目标决策分析方法，将定性问题定量化，通过把复杂因素划分为相互联系的有序层次，将主观判断（主要是两两比较）利用专家意见和分析者的客观判断有机结合起来，对不同层次的不同元素两两比较的结果进行定量描述，计算出每一层次元素相对重要性次序的权重并排序。