2015年12月，中共中央办公室、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，指出：对国有资产实行审计全覆盖，审计机关要依法对国有和国有资本占控股或主导地位的企业等管理、使用和运营的国有资产进行审计监督。国家审计是依法对被审计单位的财务收支情况以及相关经济活动的合法性、真实性和效益性进行审查的一种独立的经济监督活动，相较于其他外部监督形式，具有更强的独立性、专业性和全面性，在我国社会经济发展过程中发挥着不可替代作用。近年来，中共中央、国务院接连发布重大改革文件①，不断强化国家审计对国有企业进行经济监督的地位和作用，全面推进对国有企业的审计监督全覆盖，以充分发挥国家审计督促国有企业资产保值增值的作用。国资委依法代表出资人以“管资本”为主对国有企业进行全面监管，指导推进国有企业改革，完善国有企业公司治理结构，对国有企业负责人进行任免、考核和奖惩，主要任务是实现资产保值增值（黄群慧和余菁，2013）。2015年8月发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出要进一步完善国有企业监管制度，切实防止国有资产流失，确保资产保值增值，以“管资本”为主推进国有资产监管机构职能转变，实现以“管企业”为主向以“管资本”为主的转变，实行企业国有资产审计监督全覆盖，整合出资人监管和审计等监督力量，减少重复检查，提高监督效能。那么，国家审计全覆盖能有效促进国有企业资产保值增值吗？国资委对国有企业的监管转变为“管资本”为主是否更有利于促进国有企业资产保值增值？研究清楚这些问题，对于优化国家机构改革，理顺审计署与国资委的职权关系，更有效地促进国有企业审计监督全覆盖，具有重大的意义。 二、文献综述 （一）审计对国有企业资产保值增值的影响研究 为了确保国有企业改革成功，实现国有企业资产保值增值，必须加强对国有企业的审计监督，建立内部和外部评估机制（Cheng，2008），包括构建国有资产内部审计制度（唐忠良，2013），重视国有企业内部审计的作用（Radasi等，2015），做好国有企业资产保值增值的会计监督工作（陆辉，2015），加强国家审计对国有企业资产保值增值情况的审计（赵文波，2015）。同时，为了促进企业价值增值，应当发挥注册会计师审计促进公司治理效率提高（Legoria等，2013；Francis等，2013）、揭发和报告内部人攫取和转移企业现金流量行为（Gul，2013）等作用；发挥内部审计确认职能以提高财务报告质量（Prawitt等，2009；张国清，2015）、评价内部控制执行情况（Bell等，2015）、抑制管理层的不当行为（Ege，2015）、增强控制活动的有效性（Lin等，2011）、提升企业内部控制水平（Bruynseels和Cardinaels，2013），发挥其咨询功能以提高公司运营效率、控制消耗（陈莹等，2016），在风险管理和内部控制等方面提出改进建议（闫学文等，2013）等作用。但尚未有文献从国家审计全覆盖的视角出发，对国家审计与国有企业资产保值增值之间的关系进行深入研究。 （二）国有企业内外部监督机制研究 国有企业监督制度主要分为内部监督制度和外部监督制度。国有企业内部监督制度基本是在外部相关党政工作部门的要求下建立的，体现了党政部门的监督意愿（郑石桥等，2013）。企业的内部监督机制不仅包括党组织、财务、内部审计、纪检监察等（张德力，2017），而且也需要企业管理层、治理层和员工的协调配合（AK Panda等，2010）。国有企业的外部监督制度是一种强制性的国家制度供给（郑石桥等，2013），国家审计监督作为一种行政监督，与财政部、国资委等部门甚至社会舆论，构成了国有企业的外部监督体系（张德力，2017）。国有企业的外部监督机构作为“管理工作的再管理”有利于维护国有资产安全运行，促进国有资本保值增值（祝楠，2017）。虽然我国国有企业的监督机构已经相对健全，多机构监督能够对国有企业违规经营行为产生极大的威慑力，但如果各监督部门之间权责不清，也会形成“九龙治水”局面，难以发挥监督合力（高明华，2017）。国有企业外部监督体系也存在着重复监督、各自为战等问题（祝楠，2017），监督部门的责任和风险不对称、监督权力的异化等也造成了国有企业监督失察找不到风险担当者（郑林，2001）。因此，加强国有企业外部监督体制建设不仅能够在最小的制度监督成本下保障国有企业健康运行，而且能够有效压缩国有企业的寻租、腐败空间，减轻“内部人”对国有企业的控制，促进国有企业资产保值增值（汪同良，2017）。因此，应该构建国家审计与其他国资监管机构的协同监督机制，在加强自身审计系统内部联系的基础上，充分利用国资委和其他监督部门的优势和特点，加强各方面的协同，以形成对国有资产全面的“监督网”，遏制经济腐败，保证国企资产保值增值（王宝庆等，2006）。此外，尽管已有文献提出要关注国家审计与纪检监察的协同运作（马敬仁，2012；王会金，2015；池国华，2018），国家审计应与媒体监督（蒲丹琳和王善平，2011）以及社会审计监督（Rosa等，2016；许汉友等，2018）相协同。但尚未有文献对国资委国有企业监管职能转变为以“管资本”为主对国有企业资产保值增值的影响进行深入研究。 三、理论分析与研究假设 （一）国家审计全覆盖与国有企业资产保值增值 独立性是审计的本质特征，对于保证和提高审计质量起着至关重要的作用（马曙光，2007）。国家审计在国家治理体系中具有高度的独立性，主要体现在组织、人员、工作和经费等方面，既不具有其他任何决策权，也不承担具体的行政管理职能，还依法不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，从而可以保障其不会受到既得利益的羁绊，并能够客观公正地发现问题和揭示问题（董大胜，2007）。审计全覆盖是新形势下完善审计制度的重要任务，也是审计机关全面履行审计职能的必然要求（卢艺等，2017）。国有企业审计作为国家审计的重要内容之一，需要对国有以及国有资本占控股或主导地位的企业进行审计监督全覆盖（王珺，2017）。在我国，国有企业的高管具有双重身份，不仅具有企业身份而且还有行政级别。因此，国有企业高管职业生涯存在“政治锁住”效应，为努力保住职位并争取晋升，国有企业高管很可能存在“政治迎合”的倾向（王曾等，2014）。尽管中央政府一直在推行政企分开以及国有企业去行政化改革，但国有企业负责人依然由各级党委组织部管辖，享受同等级别政府官员的待遇（杨瑞龙等，2013），并有机会晋升为政府官员。因此，在我国官员晋升锦标赛中，官员面临着激烈的晋升激励，为了尽可能地完成相关考核指标，有可能发生道德风险和机会主义行为（周黎安，2007；Joseph等，2014），这一定程度上会影响社会审计监督的独立性及其审计质量。而国家审计作为一种独立的经济监督活动，具有更强的独立性和权威性，可以无偏见地做出审计决策，公布更加权威的审计结果（宋夏云，2007），促使国有企业主动放弃偏离行为和机会主义行为。
