养老服务业PPP项目审计研究

作 者:

作者简介:
陈华,季欣瑶,山东财经大学

原文出处:
审计月刊

内容提要:

02


期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2019 年 02 期

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      我国养老服务业一直由政府主导,依靠财政支出提供较单一的养老服务,养老机构数量少、质量不高,服务能力有待增强。当前养老服务需求快速增长且日趋多样化,财政资金供给乏力,养老服务业的供需矛盾日益凸显。为从根本上解决社会养老问题、缓解政府资金短缺,并为社会资本提供有效的投资途径,PPP模式在养老服务业中生正逢时。

      对PPP养老项目进行审计研究,切实将PPP项目全方位、多角度置于审计监督之下,对社会资本与财政资金进行实时监控,能有效保障PPP项目规范运营,切实维护广大老年人利益。

      一、相关理论及文献述评

      (一)PPP项目理论分析

      1.PPP模式界定

      PPP(Public-Private Partnership)模式是一种政府部门与社会资本进行合作的融资方式,在科学合理的合作安排下,公共部门与社会部门连接,在建设项目中充分发挥各自的比较优势,在资本、技术、管理等各方面深度合作,风险共担、利益共享,实现共赢。PPP模式主要应用于建设周期长、投资额大的公共产品建设。本文阐述的养老服务业PPP项目,即指政府为提高养老业的服务水平、降低养老压力,引入社会资本,构建起的一系列可实现互利共赢的合作机制和合作关系的总称,以授予特许经营权为特色,包含购买服务、特许经营、股权合作等形式。

      2.PPP与养老服务业的对接

      PPP模式基本能够与养老服务业实现全方位、多角度的对接,极大程度上缓解养老服务业的窘迫困境。首先,养老服务业从属于公共服务范畴,PPP模式一般应用于基建与公共设施项目,在应用范围上两者极度匹配。其次,PPP在项目前期投入较高,建设周期长,回本时间长,养老服务业建设项目一般都规模较大,需巨大投资,近似全公益性的建设行为决定其利润水平不高。最后,PPP模式的长期性、稳定性和高安全性的特点,恰与养老服务业相得益彰,两者投资与建设要求完全对接。

      (二)文献综述

      随着养老服务业PPP项目的接连出现,国内外很多学者从不同的角度对PPP模式进行了研究。在养老服务业与PPP对接的问题上,贾丽、徐振宇等从养老服务业PPP项目的收益与绩效入手,认为基于风险分担的Shapleys值方法能真实客观地反映公私双方的贡献度,也有利于实现项目总收益最优,提高社会公共服务水平与品质;曹蕾以淄博市博山姚家峪生态养老中心为例,结合养老服务业的特点及PPP项目的风险,提出培养政府契约精神、完善相关法规与原则等风险规避措施;桂雄从构建PPP项目的监管体系、评价体系与合作机制三方面阐述了PPP模式应用于我国养老服务业的政策。

      在PPP建设项目的审计方面,严晓健认为要想建立运行高效、监管有效的审计系统,需要从建立灵活的会计核算制度、提供最优风险分担模式、提出合理的治理安排入手,同时应不断加强PPP方面制度与管理上的顶层设计;鲁心逸以印度《基建项目PPP政府审计指南》已有的系统规范为参考,分析其中的具体范例,并结合我国现实提出有效推动我国PPP跟踪审计的启发;时现介绍了现代项目管理理论、投资管理理论和审计理论等PPP审计基础,分析了PPP项目的建设过程,提出完善法律体系、拓宽审计眼界、优化审计手段、整合审计资源、调整审计重点等一系列建议;孙凌志、贾宏俊等从PPP建设项目实施过程、项目管理要素、参与主体关系三个维度阐述了PPP建设项目的国家审计监督路径。

      综观现有养老服务业PPP项目及其审计上取得的成果,将两者结合的研究并不多,养老服务业事关千万老人的安全与幸福,项目如何招标、资金来源与应用、项目利润与绩效,这些都是审计部门应时刻关注的。因此,养老服务业PPP项目的审计工作任重而道远。

      二、养老服务业PPP项目审计面临的挑战

      PPP模式在我国养老服务业建设项目应用上处于起步阶段,其进入壁垒高,项目设计难度大,且无成熟经验可循。

      (一)政策法规不完善

      一是目前运行的PPP项目主要依据《特许经营法》、《中华人民共和国政府采购法》等规定进行管理,审计工作主要以国家审计准则为参考。由于没有明文规定对养老服务业PPP项目审计予以指导,地方政府与社会部门在参与PPP项目时双方定位不明确,风险利益共担体系不健全,极易出现利润共享、风险共避等问题。二是政府各部门间职责不明、分工不清,在一味激励社会部门进入养老业的同时,无法提供合理快捷的审批与运作程序,增加了社会资本投资的时间成本与交易成本,不利于养老服务业PPP活动的展开。三是养老服务业PPP项目的审计内容与范围无明确规定,审计应触及到PPP项目中的哪一环节、应达到怎样的深度与广度,都亟待明确与规范。

      (二)审计机制不健全

      养老服务业PPP效应的不断放大,给审计队伍的综合素质带来了极大的压力与挑战。一是审计一般只涉及到市政基础设施和机关事业单位等重大建设项目中的政府投资,对养老服务业的PPP项目这种新兴模式少有涉及,造成审计监管空白。二是对长期且复杂的养老服务业PPP项目进行审计时,需审计团队配备法律、财政及建设等方面的综合性人才,对于养老服务业也要具有实际运营经验。而目前我国审计队伍缺乏专业性人才和规范化的审计程序,对养老服务业建设项目的特点研究不够,审计PPP项目的路径、内容、方法不够成熟。这就导致PPP模式不断创新,而审计工作明显滞后。

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