一、研究背景 面对日益严重的大气环境污染，2003年中央提出“科学发展观”，将领导干部环保考核情况与干部任用晋升挂钩。国务院于2011年12月15日发布了《关于印发国家环境保护“十一五”规划的通知》，要求地方各级政府把环境保护纳入本地区经济和社会发展规划，做到责任到位、监管到位，建立评估考核机制，强化领导干部的节能减排目标责任评价考核。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对领导干部自然资源资产离任审计作出明确部署，其中包括对大气资源资产的审计。党的十九大报告明确规定，领导干部离任审计主要包括遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况、完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况、组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管用和项目建设运行情况等。 2013年，中央设立大气污染防治专项资金，将大量财政资金投入其中。根据我国财政部、环保部发布的公告可知，2015～2016年我国累计投入大气污染防治专项资金410余亿元，2017年安排专项资金160亿元，支持全国13个省（市、区）大气污染防治，其中60亿元专项用于北方地区冬季清洁取暖试点。可以看出，虽然我国从观念的提出到规划部署再到资金的落实，已经全方位地对自然资源资产审计进行了统筹安排，但是政策措施是否得到了贯彻落实，是否真正发挥了作用？专项资金是否管理规范、有效使用？这些问题都需要结合可行有效的审计指标进行检验。 科学的绿色发展观是官员考评机制的一个重要原则，空气污染相较于土壤污染、水污染具有更大的流动性和覆盖性，已经引起广泛的社会关注，因而带给官员的环保压力较大。由于空气污染指标易于观察、识别和计量，适于成为地方领导人的绩效考核指标。因此，开展具有针对性的地方领导干部大气资源环境责任审计，对领导干部任职期间大气资源管理和保护工作的履责情况进行审计监督，披露存在的问题，问责相关责任人，可以改变地区领导干部盲目追求GDP的思想，在一定程度上影响地区经济发展模式，并兼顾任职地区的可持续发展，促进领导干部对大气环境履责，对大气资源环境的保护与经济的协调发展有着深远的理论和实践意义。 二、研究现状与法规依据 1.研究现状。随着政府对环境保护的日益重视，领导干部在资源环境保护工作中起到了举足轻重的作用，尤其是在大气污染治理方面。大气资源属于自然资源的一种，通过对中国知网文献进行搜索，我国暂无针对大气资源环境责任审计的文献，而国内学者对领导干部资源环境审计的研究，主要集中在领导干部资源环境责任审计和领导干部自然资源资产离任审计两个方面。 在领导干部资源环境责任审计方面，对于资源环境责任审计的界定，周曦指出，领导干部的经济责任中很重要的一部分是环境保护责任，具体包括目标责任和制度责任，并从责任的主体、内容、形式、履行和追究等方面进行了界定。对于审查领导干部的执行责任落实情况，查晓丽指出审计内容主要包括五个制度的落实情况，即环境影响评价制度、生态保护和修复制度、污染付费制度、环境监管制度和环保资金投入制度。 在领导干部自然资源资产离任审计方面，就审计主体的研究，目前有三种观点：①以安徽省审计厅课题组等为代表的一元观认为，自然资源具有公共物品属性，而政府是公共利益的捍卫者，且我国自然资源资产具有国有性质，作为国家治理体系中专职负责监督的国家审计，在公共利益监督领域发挥着主要作用，因而只能是国家审计机关作为领导干部自然资源资产离任审计的审计主体。②以陈献东为代表的一元为主、多元参与观认为，为保证领导干部自然资源资产离任审计工作的有效管理和监督，除了国家审计机关，内部审计机构、中介组织、社会公众也应参与其中。③以蔡春等为代表的多元观认为，不仅政府负有保护自然资源资产的责任，其他社会组织也有责任，因此自然资源资产审计的主体可以是国家审计，也可以是社会审计或内部审计。张宏亮等从可操作性角度出发，采用水质状况、空气状况、农地保有率为主指标，水资源总量、森林覆盖率等为副指标，并将两项指标相结合，构建了自然资源管理责任指标体系，具体说明了领导干部自然资源离任审计的实施方法。 通过文献梳理发现，我国目前就领导干部对自然资源资产责任的研究主要集中在环境审计责任的界定和审计内容的确定，并没有对领导干部在大气资源方面的审计具体实施方法进行研究。因此，根据我国空气质量评价方法，本文设计了大气资源环境责任审计评价指标体系，并以陕西省为例进行实践分析。以期为评价领导干部大气资源环境责任提供审计方法，为厘清领导干部责任审计与地区空气污染治理之间的关系提供可量化指标数据，也为现有文献提供了有益的补充。 2.法规依据。法律法规、标准和规范性文件是审计人员在审计全过程中的审计依据。通过对大气环境方面法律法规的梳理，能够为各个阶段的审计理清法规依据，为审计人员开展大气资源环境审计工作提供有力支撑。 （1）在审计计划阶段。对于审计主体，《大气污染防治法》（2000）第十四条规定，国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。征收的排污费一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治，不得挪作他用，并由审计机关依法实施审计监督。对于审计客体和审计内容，《审计法》（2006）第二条规定，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。
