政府政策跟踪审计机理及实现方式探讨

      随着我国经济由高速增长期向高质量增长阶段的过渡转型，突破瓶颈和跨越关口的现代化经济体系建设进入了转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，增速变换、调整阵痛和前期政府刺激政策消化反刍成为当前经济运行特征中的新常态新问题，“转方式、调结构、惠民生”等稳增长政策和“三去一降一补”等供给侧结构性改革举措集中制定出台施行，如何推进政府政策和重大决策部署的贯彻落实，已成为完成全面建成小康社会决胜期各项战略任务的关键。而在开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，国家审计能否运用跟踪审计等最新工作手段，通过实情调查、数据分析、问题揭示、意见反馈和整改落实等审计程序的有效有序实施，保障和促进政府各项政策措施的推行和落实，也成为当下审计理论和实践亟待探索破解的重要课题。本文从厘清政府政策跟踪审计的目标及定位入手，研究阐述了政府政策跟踪审计服务治国行政的机理和实现方式，结合实际案例分析梳理总结政府政策跟踪审计的实践运用方式，并针对实践中存在的主要问题提出了优化改进建议。

      一、政府政策跟踪审计的目标及定位

      （一）政府政策与跟踪审计的含义

      （1）政府政策特指我国政府秉持“以人为本和一切以人民为中心的执政理念”，在我国特色社会主义进入新时代的特定期间内，整合运用一定资源为解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，从而达成一定政策目标的举措和途径。政府政策究其实质是我国政府治国行政的有效措施和手段，是在权衡社会各阶层和各方利益博弈的基础上，对公共利益和价值实施权威性分配与再分配的行为准则与规范。政府政策具有明显连续性和过程性，其运行过程大致历经制定、施行和终结三阶段。（2）跟踪审计是指国家审计机关针对公共资金使用和重点项目运营情况实施展开的全程持续审计。其突出特点是审计介入时点前移，变以往事后审计为事前、事中和事后的一体化连续审计，体现出较强的时效性、过程性、持续性和有效性。（3）政府政策跟踪审计特指以国家审计机关为主体而组织实施的涵盖政府公共政策运行整个周期和过程的审计作业行为。政府政策跟踪审计的被审计对象一般特指狭义的公共政策落实情况，而非指向政府政策本身。政府政策跟踪审计模式如图1所示：

      

      （二）政府政策跟踪审计的目标

      （1）政府政策执行层督促推进政府政策措施得到不折不扣的贯彻执行，达致预期的政策目标，取得预想的政策效果。通过对政策执行全过程的跟踪核查，识别、确定和报告政策执行过程中出现的偏差和谬误，并有针对性地拿出具体审计意见和建议，责令督导相关责任主体抓好整改落实，并将发现的违法违纪线索移送纪检监察和司法部门严肃处理，确保政令畅通、令行禁止、卓有成效。（2）政府政策评估层推进提升政府政策措施的科学性、合理性和兼容性。殊异于传统审计的纠偏查错，审计机关在实施政府政策跟踪审计时，应更多地将着力点放在政策完善的建设性作用的发挥释放上，目标指向提升政府政策的科学性、合理性和协调兼容性。（3）政府政策落实层督促推进政府政策的全面贯彻落实。发挥跟踪审计揭示、预防和抵御风险的免疫功能，通过对政策运行全程的动态核查，进而提出审计整改意见和建议，保障政府政策运行顺畅、落实得力。

      （三）政府政策跟踪审计的定位

      （1）督导政府政策的贯彻落实。国家审计的职责定位应紧紧围绕监督推进政府政策的贯彻落实上。一是突出推进“稳增长”等政策措施落实这一审计重点。在对各地区、各省市和各部门落实政府政策的部署安排、执行力度、进展情况和落实效果的监督核查中，要有针对性地识别、确认和揭示影响制约发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，使审计意见和建议更为有的放矢、一针见血；二是树立政府政策落实成效的绩效审计理念。把审计力量更多地投入到“转方式、调结构”、“去产能”和“供给侧改革”等政策措施的落实成效方面；三是着力为宏观经济运行安全保驾护航。加大对“去杠杆”、“去泡沫”等金融业政策措施落实情况的审计力度，提早揭示经济运行中的结构性风险；四是聚焦全面均衡发展。强化对“精准扶贫”、“补短板”等政策措施落实情况的跟踪审计，本着“横向到边、纵向到底”的原则，以资金流向为突破口和主线索，动态监控民生项目工程立项、预算、拨付和决算的全过程。

      （2）推进改革的全面深化。政府政策跟踪审计的重点要紧扣全面深化改革，推进简政放权、建设服务型政府的一系列政策措施的落实。在改革政策推行初期，跟踪审计应重点关注各地各部门贯彻落实政府政策的部署安排情况；执行过程中，则重点监督核查政策执行力度和各项措施落实到位情况；执行完结后，则重点分析评估政府政策执行绩效，判断评价政府政策的施行是否取得预期效果。

      （3）实行经济责任审计常态化。公权、公器的行使和运用如果失去监督约束，那么在各种利欲的诱惑引导下，必然产生权力寻租行为的泛滥，由此滋生蔓延的贪腐违法违纪行为将极大地增加制度性交易成本，成为阻碍政府政策落实的顽瘴痼疾。因而国家审计应将各级主要领导干部和国有企业领导人的经济责任审计作为重中之重，并使之制度化、常态化。