“行政成本”是现代行政学、管理学中涉及的一个概念。作为一个由经济学界引进而来的词汇，①自其产生和影响扩大之后，中外学者从多个角度和层面对其进行了定义，但迄今尚未出现学界普遍认同的权威界定。②结合近些年来学界关于“行政成本”概念的归纳和分析，并根据宋代历史的实际情况，我们在这里对政府“行政成本”的概念做出狭义和广义的界定：狭义的政府“行政成本”是指政府机构用于自身建立和运转的费用，包括修建政府建筑、购买办公设备和发放人员工资、公务接待、差旅等诸项费用之和。广义的政府“行政成本”，即政府机构用于自身组织及运转的费用，以及政府在社会公共管理事务中所支出的费用③与因行政行为失当给政府声誉、环境等造成的损失等隐性成本和无效成本之和。此定义兼顾了显性和隐性成本、货币与非货币成本、有效与无效成本等分类标准。④宋代虽无行政成本的说法和概念，但宋代地方政府机构数量之多、官员之众、耗费钱物之广，在中国古代历史上是非常突出的，宋代官员对之有相当认识。朱熹曾提出泉州的日常收支情况：“泉之为州旧矣，其粟米、布、缕、力役之征，岁入于公者，盖有定计，禄士廪军，自昔以来量是以为出，不闻其不足也。有不足则不为州久矣”。⑤蔡戡也说路级监司一岁的费用，“凡除一监司，概以中数，岁费三万缗；公帑万缗，迎送万缗，俸给五千缗，兵卒券食五千缗。贤者居之，所费止此”。⑥县里同样有大量花销，“官有修造而欲献助，郡有迎送而欲贴陪。以至一邑之内，有县官、吏胥之请给，县兵、递铺之衣粮，乃科以不可催之钱，畀以未尝有之米”。⑦他们点出了宋代地方政府狭义行政成本的主体部分，即地方官吏、兵卒俸禄、公务接待、迎送费用等。而因经费不足所进行的横征暴敛、肆意扰民等行为所造成的政府公信力损失、官民关系紧张等问题就成为政府广义的行政成本的组成部分。 为防范唐五代藩镇割据、“君弱臣强”之弊，宋代统治者大力削弱地方政府权力，“事为之防，曲为之制”，⑧同一层级设立多个机构，权力分散，互相监督，导致地方上机构重叠、官员冗滥、决策缓慢，加之官员素质有限，奢侈浪费日益严重，对国家政治、经济、军事造成极大损害。需要指出的是，宋初就开始施行中央集权的财政体制，收夺地方财权，不断增加上供朝廷的钱物数量和种类，地方官自主决策的空间极为有限。在此情形下，宋代地方财政经费不足，地方官员在有限的财权和财政支出中，仍然出现了监司官员“日事燕游，每会不下百余千”，⑨以及知州上任时“舟舆器用，靡不备具，多至五六千缗，少亦不下三四千缗”的奢侈享乐现象。⑩总的来看，宋代地方政府行政成本问题呈现出以下五方面的特点，这些问题及宋代政府相关应对策略也为我们当前调控政府行政成本问题提供了一定的启示和借鉴。 一、地方政府行政成本存在“精简—膨胀”反复循环的“怪圈” 周镇宏、何翔舟《政府成本论》一书中对中国古代的官僚体制和冗官问题进行了探讨，提出随着中国封建社会政府行政管理层级的增多、官僚机构的膨胀，政府成本存在“精简—膨胀—再精简—再膨胀的‘循环圈’”。(11)如果从宋代地方政府行政成本规模的发展来看，确实也符合这一论断，存在“怪圈”现象。真宗咸平四年(1001)二月，知金州陈彭年在上书中回忆自己在真宗初年担任苏州通判之时，“知州乔维岳疾病，独臣与判官崔端共事。次任寿州通判日，知州乔维岳丧亡，支使甘鸿渐差出，独臣与推官陆文伟同官。此时区分狱讼，行遣文书，皆得及期，亦无阙事。”当时，连同知州，一州之官不过三员。仅仅过了4年，“今苏州知州、通判外，有职事官三员，寿州知州、通判外，有职事官四员。官既众，事益烦”，官员数量由三员增加到五员、六员。官员人数的增加，也意味着增加了大量为官员服务的胥吏和役人，“增将吏之衙参，添簿书之拥滞”。(12)到了熙宁时期，沈立所作《越州图序》提到当时的越州8县共有“府县官属五十二员，厢禁军一十二指挥，军府职吏共二百三十人”。(13)按照每县5名县官计算，8县总共40员，越州本州官达到了12人，已经远超当年苏州、寿州州级官员人数规模。至南宋孝宗隆兴年间，情况就更加严重了，胡铨以江南西路为例，载“如吉州小郡，而兵官七八人，幕职、郡掾六七人，酒官、税官四五人。赣州虽号剧郡，兵官至十余人，幕职、郡掾八九人，酒官、税官六七人。……隆兴大府，兵官宜倍于他州，而幕职、郡掾、酒官、税官亦复称是”。(14)像吉州这样的小州，州级官员已经有20多员，更大一些的赣州、隆兴府，其官员规模就更加庞大。从州一级机构的比较中可以看出两宋地方官员人数日益增长的趋势，而两宋官员之总数的逐渐攀升同样可以反映这一点。(15)虽然政府一直致力于裁减地方冗官，如太祖开宝三年(970)“裁减西川州县官，以户口为率，差减其员。旧俸外月增给五千”，(16)神宗熙宁中省并真定府28县官吏、役人3 000多员，(17)南宋高宗绍兴三十一年(1161)，减省诸路监司冗员，减省“属官二十四员、使臣二百余员、吏卒二千余人”，(18)但实际结果却是官员越裁越多，地方政府规模及自身运行费用越来越大。不仅体现在地方官员数量和俸禄开支，所谓地方行政活动中用于公务接待的相关费用、公共设施修建成本等，只要加以考察，无不存在“怪圈”现象，其中的原因何在？
