[中图分类号]K263 [文献标识码]A [文章编号]1007-1873(2018)04-0164-17 中国共产党领导的苏维埃革命，是中国近代史上一次划时代的革命。长期以来，这场革命得到了学界的极大关注，是中共党史、中国革命史和中国近现代史研究的重点领域，相关论著汗牛充栋。综观以往的研究，大多从“我方”的角度，阐述苏区变革的贡献和积极影响，对这场激烈革命的对象——国民党和南京国民政府，基本上是从“镇压革命”“围剿红军”“反共剿共”等政党政争、阶级斗争的角度对其进行党史、革命史书写。 苏维埃革命对国民党构成了巨大威胁，被南京国民政府视为“心腹大患”，自然深深影响了对手的政治决策和行为。那么，作为“对手方”，国民党和南京国民政府，除军事“围剿”以外，采取了哪些措施加以应对？这些应对措施对以后的历史有无影响？这是一个为苏区史、党史和革命史学界相对忽视的话题。要回答这个问题，必须从中共与国民党互动的角度去考察苏区史和“后苏区史”，必须从整体史的角度去考察中华民国史，尤其必须从长时段变迁的角度去考察中国近代史和中华人民共和国史。从这个意义上说，中华人民共和国成立以后，从学术的维度探讨这个问题似乎更为可能，也更为适宜和“科学”。 这是一个宏大而又复杂的问题，需要多学科学者长时期的深入探讨。1957年，赵希鼎曾以《第二次国内革命战争时期反动派对地方政制的变更及其作用》为题，对第二次国内革命战争时期南京国民政府的地方政治制度变革作了简要梳理。囿于时代的限制，全文以论带史的痕迹比较明显，多从阶级斗争和政党政争的角度作结论，认为地方政制的变动是反动派“想出镇压人民的组织方法，中国人民在中国共产党领导下终于把这一个压在头上反动的国家机器，坚决的彻底的推翻了”①，而忽略了中国共产党借鉴并继承旧政府地方行政制度的事实。 之后近30年内，少有学者继续这一主题的探讨。改革开放以后，国民政府地方政制重新进入学术讨论的范围。其中，保甲制度探讨最早，谢增寿、毛园芳和台湾学者沈松侨是较早的开拓者，其后朱德新博士有系统研究，出版了专著并刊发了专题论文。②行政督察专员制度也讨论较早，以陆建洪、翁有为和台湾学者沈怀玉的研究为代表。③进入新世纪以后，相关成果多如泉涌，但良莠参差。其中，翁有为、冉绵惠、杨红运等取得了较为系统的研究成果。④相对来说，省政府合署办公和县政府裁局改科、分区设署讨论较少。前者以招宗劲和林绪武为代表，⑤后者以周联合和游海华为代表。⑥另有些学者在讨论民国县制变迁、县政实验或改革时，对裁局改科有所论及。⑦ 总体而言，中华人民共和国成立以来，学界关于南京国民政府地方政治制度的研究，呈现以下特点和不足：其一，除赵希鼎以外，几乎所有学者都是对某一项制度，如行政督察专员制度展开专门研究，缺乏对地方政治制度变迁作整体考察，窥树木易而见森林难。其二，以往的研究，虽关注到制度变革缘起于“剿匪”“反共”，但缺乏将苏维埃革命的具体历史场景与制度变革结合起来进行有机论述，因而研究大多停留于制度史梳理，难以显示出关键历史事件——“苏维埃革命的兴起与南京国民政府的政治制度应对”对此后历史的形塑作用。其三，从研究内容看，重保甲和行政督察专员制度，而轻县政(裁局改科和分区设署)，尤其轻省府合署办公制度；从研究时段看，重在南京国民政府时期，而没有和中华人民共和国时期贯通起来考察；从研究角度看，多从制度变迁的角度加以探讨，忽视了从国家治理的角度进行考察。 从“对手方”看，对于苏维埃革命这样一个“心腹大患”，国民党和南京国民政府在政治制度上采取了哪些措施加以应对？这些应对措施仅仅是“剿匪”的应急手段，还是近代以来中国政治现代化的必然发展，在多大程度上形塑了此后中国政治制度的走向？带着以上问题，重归历史现场，本文以南京国民政府的地方行政制度为例，在前人研究的基础上，重点考察南京国民政府在苏维埃革命兴起之后的政治制度应对，从国家治理和政治现代化的角度，探讨中国现代化进程中关键历史事件与国家权力的演变，从而深化我们对于民国政治史的理解，以及中国政治演进逻辑的认识。 一 扎根基层：厉行保甲以“剿匪清乡” 大革命失败以后，为了回应国民党的血腥镇压，1928年8月至1929年初，中国共产党在全国各地先后发动了上百次武装起义，掀起了苏维埃革命的序幕。客观地说，苏维埃革命大潮的初起并未引起统治者足够的重视。尽管其中不乏南昌起义、秋收起义、广州起义等著名的军事暴动，对国民党统治产生了一些震动和冲击，但是国民党很快平息了暴动，恢复了对这些地区的控制。此后，鉴于现实形势，身处第一线的暴动组织者逐步转入山区和农村，找寻生存之地。到1930年左右，中共和红军先后开辟了井冈山、东固、鄂豫皖、湘鄂西、赣东北、湘鄂赣、左右江、赣西南、闽西等10多块农村革命根据地，形成燎原之势。此时的苏维埃革命才逐渐引起国民党的惊恐和重视，随之而起的是大规模的军事“会剿”和“围剿”。 但是，单纯的军事征战并未达到预期效果，反而连连失利。对此，1931年初，出任陆海空军总司令南昌行营主任的何应钦，在南昌为即将发动的第二次“围剿”作政治动员时说：“要消灭共匪，非党政军全体总动员集中力量团结意志不能挽救危机，军事只可以治标，正本清源以及休养生息的种种任务，是望政府和党部来担当责任。”⑧同年6月，赴赣筹划第三次“围剿”的陆海空军总司令行营参谋长熊式辉⑨，认为“匪乱为政治病，不当专重军事”，此番宏论得到同行者杨永泰、曹浩森、周佛海等的认同；熊并将“匪患”之根源归结为“人祸”，“完全系乎政治施为之臧否”。⑩1932年秋，蒋介石向国民政府呈文称：“年来匪共猖獗，毒痈数省，揆其原因，内政不修，吏治不振，实为致乱酿匪之大端。”他们的看法在相当程度上反映了统治者对自身政治作为、风气和制度不足的反思。显然，消灭“匪患”的根本手段应从政治入手，蒋介石对此的结论是，“苟非于军事之外同时整理地方革新行政，断难以安阜民物而奏根本肃清之功”。(11)面对汹涌的革命浪潮，政府当局迫切希望行政和党务能够配合军事行动，一举扑灭中共革命的燎原之火。
