近代中国审计制度发起于晚清，发展于民国。从晚清审计制度的设计，到北洋政府时期将审计写入根本大法，审计机构、审计制度与审计法规在民国时期发展完善，形成近代中国完备的审计体系。近代中国审计的独立性、公正性为当今审计工作提供了有益借鉴。 中国古代虽未有“审计官”之名，但在行政设置中已有“审计”之实。从周礼“小宰听出入，以听官府之六计”，到汉置计相，从魏晋的比部郎中，到隋唐以来的度支，再到明代六科给事中，均有审计弹劾的功能，也是中国古代“审计制度”的雏形。然而，审计作为独立机构在中国被提出，则肇始于清末新政时期。 一、清末新政时期——近代中国审计制度的源起 20世纪初，内有义和团运动，外有八国联军侵华，清政府在内忧外患的时局下，提出革新政治，力行变法。1905年派五大臣出洋考察宪政，次年宣布预备仿行宪政，仿行东、西洋各国政治，改革官制，厘订法律，推行新式教育，革新军队，整顿财政，掀起了一场全方位的近代化改革。审计作为官制改革和分权的重要内容被立宪派提了出来。 1906年，出使各国考察政治大臣戴鸿慈、端方等人建议朝廷“宜于内阁之外增置而别为独立机关”，独立机关之一即为“会计检查院”。他们解释说：“各国财务行政，均操之户部大臣，而监督之者则为国会及会计检查院。凡国库金之出入，会计员之决算报告，均须经本院判决，当者认可，不当者使之辨正，仍不改，则一面奏陈君主，一面牒告长官，加以处分。此院之职务，殆与司法裁判同为独立之性质，故能破除一切弊端。”会计检查院实质上已具备了审计的功能，倡议在中央设置独立的会计检查院是近代中国审计制度的发端。1907年，御史赵炳麟首次使用“审计院”概念，他提出“审计院及行政裁判院宜同时设立”，认为“审计院不立，则行政官之岁入、岁出，借贷国债，皆无人过问，而财政上之责任驰矣。……欲行责任制度，必立监督机关”，明确了设立审计院的两个作用：“一以坚国民之信服，一以制行政之专横”。1910年，出使美墨秘古国大臣张荫堂建议设立不受内阁管辖的独立的会计检查院，并参酌各国惯例，其职员可实行终身制，他在奏折中称：“设会计检查院以稽核全国财政，院长则内阁大臣会奏任，但任职以后独立行事，不受内阁管辖。凡司大审院及会计检查院职者，在各国多为永任官，非犯罪恶不罢职，此制必须酌行，而后法权常伸，而财政不紊矣。” 设置审计院的建议最终被清政府采纳。1907年9月，《庆亲王奕劻奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》中就设置审计院做了详细说明：“则集贤院以备咨询，有资政院以持公论，有都察院以任纠弹，有审计院以查滥费，有行政裁判院以待控诉。凡此五院，直隶朝廷，不为内阁所节制，而转足以监内阁。”1908年8月，《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法要领及逐渐筹备事宜折》中正式将设立审计院列入预备立宪第八年的筹备事宜。 预备立宪过程中，在近代西方审计思想的影响下，立宪派知识分子提出在中央设立审计院建议，清末新政将审计院作为独立于内阁的财政监督机构列入官制改革的内容与日程，无疑是中国财政审计制度的一大进步，具有近代民主主义色彩。但此时规划的审计院直隶朝廷，对朝廷负责，无疑又具有落后的封建色彩和历史局限性。 然而，随着辛亥革命的一声炮响，宣告了晚清预备立宪的终结，规划蓝图中的审计院未能在晚清体制中发挥作用，但它为民国时期审计制度的确立与完善奠定了基础。 二、民国时期——中国审计制度的确立与发展 辛亥革命爆发，各省纷纷宣布独立，1912年1月，孙中山在南京建立临时政府。同年3月，袁世凯继任临时大总统，迁都北京，开始了北洋政府的统治，这一时期也称为北京政府时期。1928年底，张学良改旗易帜，标志着北洋政府的覆亡。 北京政府统治时期，南方的孙中山领导革命派与北洋军阀进行了数次斗争，如：二次革命、护国运动、护法运动、二次护法运动和北伐战争，期间组建多个临时政权，如：1921年护法军政府，1923年的广东大元帅大本营，1925年的广东国民政府，1927年武汉国民政府。直至宁汉合流，1927年蒋介石在南京建立国民政府成为后来中国对外的合法政府。革命政府与民国政府的审计制度也随着政权的变动不断调整。 民国时期的审计制度始于民国初年，依据政权的变动与更迭，又可分为北京政府时期的审计制度、南方革命政府时期的审计制度、南京国民政府时期的审计制度三个部分，不同阶段审计制度与审计机构的表现形式也有所不同。 1.北京政府时期的审计院。 辛亥革命后，各省纷纷宣布独立，实行地方自治，受清末新政的影响，多数省份成立审计机构，如：广东省的核审院，湖南省的会计检查院，云南设立会计检查所，陕西设立会计检查处，湖北及江西设立审计厅，贵州的审计科，吉林的审计长等。民国元年3月，袁世凯继任临时大总统，临时政府迁至北京，中国进入北京政府统治时期。民国元年10月，北京政府颁布《审计处暂行章程》，暂设审计处，隶属国务总理，掌管全国会计监察事务，审计处长官由大总统任命。在各省设审计分处，隶属审计处，不受地方官署领导。 1913年10月，《中华民国宪法草案》完成，世称“天坛宪法草案”，这部宪法第十章对审计院的职责与组织做了详细规定：“国家岁出之支付命令，须先经审计院之核准。”“国家岁出岁入之决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会，众议院对于决算案否认时，国务院应负其责。”“审计院由参议院选举之审计员组织之，审计员任期九年，每三年改选三分之一，审计员之选举及职任，以法律定之。”“审计院设院长二人，由审计员互选之，审计院院长，关于决算报告，得于两院列席及发言”审计院和审计权首次写入了我国的根本大法，这是审计制度在近代中国的一大进步，具有深远的意义。
