国家审计的发展状况和问责能力，与一个国家和地区的政治廉洁水平、信息透明度密切相关，反映了国家政治生态免疫系统①的强弱。近年来，如何实现对政府的有效问责，进而达到“善治”，成为中国政府领导层和学术界普遍关注的问题。十八届四中全会要求：“强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制”。习近平总书记反复强调，有权必有责、有责要担当、失责必追究。2016年7月，中共中央印发《中国共产党问责条例》②，强化问责成为管党治党、治国理政的鲜明特色。 国家审计是国家治理主体问责机制的重要组成部分，它自产生之日起就有问责的含义。李克强总理在世界审计组织第21届大会开幕式讲话中指出，审计要“当好防治腐败的哨兵”。 然而，在现实中，国家审计问责的效果却并不理想。本文梳理2007年至今的年度审计报告发现，违规转移套取资金、私设“小金库”、“三公”超标等问题，每一年都会频繁出现。而审计署网站上公布的违法违纪案件和事项处理情况中，“一把手”利用职权谋取私利、参与作案的职务腐败问题层出不穷。很多人把“屡审屡犯”的制度化困境归因于问责力度不足。2015年9月，国家审计署印发了《关于进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实的意见》，要求审计机关加大问责力度，保障经济发展。 国家审计问责力度，指审计机关在问责的过程中所投入的力量和力量的强度，是体现国家审计质量的一个方面。审计问责力度强，意味着国家对违法违纪行为的容忍率低，国家政策的可执行力强。既然审计问责力度影响审计机关工作过程和结果，那么应如何衡量？对此，学术界和实务界没有明确的答案。 基于这一问题，本文从问责的实现要素出发，采用因子分析的方法，构建中国省级地区的表示审计问责力度的综合指标。研究的意义体现在：（1）代表审计问责力度的综合测量值为以后的实证研究提供新的思路和代理变量。（2）通过提供信息、处理处罚等工作过程的描述，展示了目前审计机关的工作侧重点。（3）对我国国家审计体制改革和审计机关未来的工作方向提出改进性的建议。 1 文献述评 国家审计究竟在哪一环节出现问题引发了诸多诟病？为了厘清这一问题，首先需要明确国家审计是如何实施问责的。学术界对于这一问题进行了初步的探讨，公婷指出，尽管审计对于问责有本质的、必然的意义，这种必然性本身并不能构成问责制。马志娟认为审计是政府问责制进行“问责”之前必不可少的一环，经济责任审计与问责制之间是“查责”和“问责”的关系。但是，对于国家审计如何发挥问责的功能，缺乏事实检验、问题机理和现象深化的深入研究，有待进一步的探索。 从指标构建的角度，体现国家审计问责水平的指标较少，反映审计质量的指标较多。从审计自主裁量权角度，胡志勇、郑石桥和尹平指出，审计处理执行率越大，审计质量越好。从财政收支角度，马曙光认为，审计成果可以用审计的财务效益和审计机关在审计过程中的职业谨慎程度度量。从人员素质角度，审计机关的专业胜任能力、工资待遇和对考核成绩的重视程度影响着审计的效果。从国家治理的角度，上官泽明和吴秋生以免疫系统理论为基础，以预防、揭示、展示、自身抵御和配合抵御功能评价各省级区域国家审计的治理能力。 以上方法对审计质量的度量具有很好的效果，但是却无法反映审计机关在日常工作中所做出的努力。而黄溶冰和乌天玥认为，审计机关的审计质量，需要考虑审计效力、审计效果的交互作用和相互影响。其中，审计效力突出体现为审计处理的力度，包括审计决定、审计移送和审计建议的力度。 在审计实践中，国家审计在服务国家治理、发挥问责功能的过程中，不仅仅对违规行为进行检查和纠正，而且还会收集数据、处理信息、提交信息报告和改进建议，并可能会施加一定的处罚或移交其他部门处理。本文与已有研究的突出差异在于，利用因子分析方法，重新构建一个能体现国家审计多种能力和功能的综合指标，从过程角度反映审计机关工作情况和工作的重点，其中，包括提供信息和实施处罚两个主要成分。 2 国家审计的问责功能分析 审计作为使用最频繁且最有效的一种问责方式研究国家审计如何实施问责，有必要从问责的实现路径出发进行探讨。 2.1 问责功能的实现路径 从英文单词角度，“accountability”被译为“当一个人处于某一种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释”，其中隐含着公众和相关责任人之间的委托—代理关系。 学术界对于问责的内涵进行了一系列的演变和丰富。Caiden认为，问责意味着官员必须对自己的行动进行辩护，解释其理由，官员各种恰当和不端的行为都必须记录下来，提交给公共舆论进行审查。其中，问责是不包括潜在的惩罚或者补偿的。Behn对Caiden的解释提出了质疑：官员仅仅对其行为提供解释和说明就足够了吗？没有惩罚的问责，能够建立一个负责任的政府吗？ Schedler指出，必须具备两个元素才能够被视为问责：对公共官员来说，有义务说明和解释他们的行为或活动；对问责机构来说，有能力对违反公共职责的权力使用者施加必要的惩罚。马骏通过对财政问责的分析也得出结论：“政治问责最重要的是向社会公众提供尽可能多的政府活动的信息，解释并施加相应的惩罚。”因此，问责的完成需要两大要素：信息和处罚。
