[中圖分類號]D927；D676.59 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2018)03-0026-09 為了提升領導及主管人員的管理能力和服務能力，同時也促使領導及主管人員更加廉潔和負責，澳門特區政府在2009年制訂了第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》。該法律明確指出了澳門領導主管的界定及範圍：在公共部門及實體擔任管理、協調及監控工作的人員，視為領導及主管人員。其中，領導官職包括局長和副局長；主管官職包括廳長、處長和科長。可見，澳門的領導主管有特定的含義和明確的區分，“領導”指的是局長、副局長，“主管”指的是廳長、處長和科長。在澳門，如果稱呼某位廳長或處長為“領導”，是不適當的。 第15/2009號法律的出台，回應了澳門社會關於建立官員問責的強烈訴求，並針對性地對領導主管的代任、評核、調動、聘用等機制提出了改革的設想，增加了強化領導主管人員問責制及廉潔度的相關規定。然而，第15/2009號法律對領導主管原有的制度構架沒有根本的變革，比如在官員的聘用和委任上只是泛泛地規定了“聘任應以合法性、透明性、客觀性為準則”，對官員委任制度沒有進行實質意義的改革。 2017年的“天鴿風災”，對澳門特區政府的管治威信帶來嚴峻的挑戰，尤其對特區政府官員問責提出質疑，從而讓澳門社會再次把目光聚焦到澳門的領導主管制度。不少社會聲音反映，“天鴿風災”反映出特區政府的官員委任、績任、評核及管理等制度形同虛設。就此，澳門領導主管的基本屬性是什麼?澳門領導主管制度存在什麼樣的問題?未來需要進行什麼樣的改革?這是本文寫作的基本出發點。 一、澳門領導主管的混合屬性 眾所周知，國家公務員制度的起源之一在於政治與行政、政務官與事務官的分離，形成“兩官分途”。所謂“兩官分途”，簡單地講，是指基於工作職責、產生方式和管理辦法的差異而將政府人員區分為政務官與事務官兩類。 政務官和事務官的不同首先來自工作職責的差別。“政務官的主要職責是參與制定國家政策或行政之主要發展方向；而事務官的主要職責是在政務官所制定的政策指導下，依法行政，貫徹並落實政策，是穩定社會和國家的主要力量。”①由此可見，制定政策與執行政策的工作分工，是政務官與事務官的首要差別，體現了決策權與執行權的分離。 政務官與事務官第二個明顯的區別，在於產生方式的不同。在“兩官分途”的制度框架下，政務官是通過政治選舉或政治任命產生的，事務官則是通過競爭性考試擇優錄取進入政府體系任職的，從而克服“政黨分肥制”任人唯親的弊端。“政務官主要包括通過不同程度的選舉而產生的國家元首、政府首腦、行政首長，以及經各種政治性任命而任職的內閣成員或其他政府組成人員；事務官則指一般需通過競爭性考試而被擇優錄用的政務官以外的政府公職人員。”② 政務官和事務官的區別，還在於管理辦法的差異。一般來講，政務官和政黨共進退，依靠任期制進行政治化的管理。而事務官實行的職務常任制，對事務官的管理採用功績制、永業化的管理辦法。事務官在執行職務的過程中“政治中立”，對政黨政治採取超然的態度，不參與黨派鬥爭活動，不參加黨派競選。“政治中立”的結果可使事務官不受黨派輪流坐莊的影響，保持職務常任，從而確保政府施政的延續性，體現公共行政對政治的獨立性和超脫性。 澳門領導主管，既有著類似政務官的一些特徵，又有著事務官的一些特徵，它是從事務官中產生而又區別於事務官的一個群體，形成了具有澳門特色的兩官秉性混合的特徵。 首先，領導主管的工作職能主要是從事政策執行的工作，同時也要輔助政府制定政策，這類似事務官的特徵。第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》對局長、主管的一般職權主要限定在部門及機構的一般管理方面，包括確保履行及落實行政長官及政府所訂定的政策、編製工作計劃、確保執行工作計劃、編製工作報告，以及人力資源、財政資源、物資及財產資源的管理等。與此同時，《領導及主管人員通則的基本規定》第23條“領導人員的特定責任”中規定，“領導人員在其部門的職責範圍内，有責任忠誠地協助政府制定所屬領域的政策，以及組織及領導其部門，以便與監督實體緊密合作，確保政策的執行”。可見，“協助政府制定政策”也是領導人員的基本工作職責。 其次，澳門領導主管既不是由政治選舉產生，也不是由競爭性考試中產生，而是通過上級委任產生，這種屬性使得澳門領導主管既不同於政務官又不同於事務官。根據第15/2009號法律《領導及主管人員通則的基本規定》，澳門領導及主管人員的聘任應以合法性、透明度和客觀性為準則，從被認定具有公民品德、適當的工作經驗和專業能力擔任有關職務者中選任。這種委任是否屬於政治委任，也是仁者見仁、智者見智。例如，有學者認為澳門的領導主管是具有“政治性身份的官員”，“澳門的官員問責制是對具政治性身份的官員進行行政性問責的制度，是兼具政治問責與行政問責兩種制度混合特徵的”。③也有學者認為，澳門的局長任命並非是“政治性任命”，“特區政府宜把政治任命的層次擴展至整個局級；或部分較重要的局級人員，改以合約形式招聘，使局級領導人員脫離公務員體系，成為具有決策權的政治領導層”。④ 最後，領導主管實行的是類似合同制的定期委任制，並非職務常任，這類似政務官的特徵。這方面需要有幾個註解。一是定期委任的委任周期並非政治選舉的周期，與西方基於政黨輪替意義上的政務官任命周期的根本性質不同。二是領導主管的定期委任制可以續任，也沒有任期屆數的限制，實踐中容易蛻變成“常任制”。三是不少澳門領導主管是由確定性委任公務人員(實位公務人員)來擔任的，假如領導主管不獲續任的話，那麼他可以回到原有的確定性委任的原職位繼續擔任公務人員的工作。這種情況下，雖然領導主管的官員身份並非職務常任，但領導主管的確定性委任公務人員的身份卻是職務常任的。
