一、引言和文献综述 国家审计是国家治理的基石和重要保障，党的十八届三中全会提出了国家治理现代化的全面深化改革总目标，那么什么样的国家审计制度是符合国家治理现代化需要的，值得我们进行深入研究。在国家审计制度的研究中，横向比较的研究方法必不可少，通过从审计机关组织体制、审计法规制度、审计职权、审计对象、审计程序、审计方法等不同角度对不同国家的审计制度进行比较，可以达到取彼之长、补己之短的效果。在西方国家之中，美国的国家审计制度最为发达，在实现权力相互制衡和服务国家治理上发挥了重要作用，是我们进行比较研究的重要蓝本。 美国学者对联邦审计制度的研究集中在政治学、公共管理学和行政法学这三个学科领域，此外总审计署（General Accounting Office，GAO）的历史研究项目也对该机构的制度变迁进行了深入的研究。McDiarmid（1937）对总审计署当时的规定会计制度、支出控制和事后审计三项基本职能进行了分析，认为规定会计制度、支出控制应为联邦行政机构而非审计机构基本职能。Hauser（1961）针对主计长因获取资料和信息屡遭行政部门拒绝这一现象，通过对主计长的法定职责和职权以及所拥有的调查权的发展历程进行分析，探讨了调查权的法律基础及其法定限制。Rourke（1978）通过对总审计署成立以来对其发展历程具有影响的有关法律进行分析，探讨了其成立50多年来角色上的转变，以及传统审计业务比重越来越少所带来的潜在风险。Lanznar & Lindsay（1982）针对联邦法律规定“主计长（the Comptroller General）有权对获取政府供应商的全部与合同直接相关的档案资料”中“直接相关”这一模糊界定，从法律渊源的角度对总审计署在获取政府供应商档案资料中二者之间的利益冲突进行分析，认为应当在总审计署的权力和供应商的权利之间取得平衡，为此总审计署应当更明确地规定其可获取供应商的哪些档案资料。GAO（1988）对总审计署从诞生到1943年的发展历史进行了梳理，介绍了该机构是如何从财政部门独立出来并进一步发生变革的。GAO（1990）通过对总审计署的发展历程进行回顾，分析了该机构的核心业务是如何从账目审计发展到计划审计（program evaluation）的。GAO（1991）则以历任主计长的主要贡献为脉络梳理了总审计署从1921年成立到1991年这70年的发展历程。Basu（1994）针对以往的研究更多地关注于机构领导在完成具体任务和影响组织绩效方面的作用这一状况，着重探讨了主计长在总审计署组织结构和制度塑造中的重要作用，其中尤为重要的是首任主计长麦克卡尔（McCarl）设立的法律组（即如今的总法律顾问办公室）和主计长鲍舍（Bowsher）设立的质量保证办公室，以及主计长斯塔茨（Staats）和鲍舍对审计报告业务流程的塑造。 监察长办公室审计制度诞生相对较晚，因而对监察长办公室审计制度进行研究的文献也相对较少。Fields& Robinson（1993）对监察长办公室审计制度进行分析认为，《监察长法》的制度设计在一定程度上导致了监察长办公室（Office of Inspector General，OIG）和其所属联邦机构之间的冲突，这一冲突有时会影响审计过程，并会最终影响监察长办公室充分履行其法定监督职能，针对这一情况作者就监察长办公室如何降低冲突并提升其审计的客观性提出了建议。Newcomer（1998）通过对美国各联邦机构监察长办公室1992年和1996年的调查数据进行对比分析发现，监察长办公室努力通过更少的资源取得更大效益，同时为了支持开展绩效审计很大程度上压缩了传统审计项目。 我国学者也对美国联邦审计制度作了一些研究，多从一两个侧面入手来探寻对完善我国审计制度的启示。刘威、周恺（2007）从审计职权、审计机关组织方式、审计人员的任用、审计机关经费保障、审计方法、审计规范体系、审计机关与其他部门的关系等方面对中美两国国家审计制度进行了比较研究。胡继荣、包玉婷（2008）介绍了美国联邦政府为统一转移支付审计标准、避免重复审计而制定的单一审计制度（the single audit system），并探讨了如何优化我国的转移支付审计制度。李璐（2009）从绩效审计方法引入过程的角度考察了美国联邦审计制度的变迁。陈平泽（2011）介绍了美国联邦政府财务报告审计制度，认为其采用的是将政府责任署的外部审计和监察长办公室的内部审计相结合的审计模式。张军（2012）通过分析认为美国政府责任署（Government Accountability Office，GAO）的发展始终紧贴国家治理的需要，不断拓展服务国家治理的范围，提出了审计机关成熟度模型，同时紧紧围绕国家治理的定位设置组织机构、制定战略规划，并紧贴重点领域开展审计监督。徐震（2012）介绍了政府责任署是如何开展公共政策审计评估的以及可供我们借鉴之处。陈希晖、邢祥娟（2013）介绍了前瞻性综合评价法在政府责任署辅助国会进行政策分析评估中的应用，对于我们国家审计机关未来开展政策审计具有借鉴意义。汪德华、李琼（2016）针对预算审计总结了美国联邦政府治理年末突击花钱的经验及启示。 对于监察长办公室审计制度，国内学者的研究相对较少。刘力云（1996）从人员、组织结构和业务范围等角度简要介绍了美国监察长办公室审计制度及其借鉴意义。曹鎏（2013）从行政法学的角度研究了美国监察长办公室的基本职责和组织法依据，进而分析该机构是如何实现对联邦机构进行问责的。由于政府责任署审计制度和监察长办公室审计制度在产生时间上一前一后，且分别隶属于立法机关和行政机关，因此国内外学者大多对其进行分别研究，将两者结合起来研究的文献少之又少。然而，政府责任署审计制度和监察长办公室审计制度各具特色、相互补充、相得益彰，二者共同构成了美国国家治理体系中的问责系统。因此，将政府责任署审计制度和监察长办公室审计制度结合起来进行研究，对于更深入地理解美国联邦审计制度及其服务于国家治理的作用和价值具有重要意义。
