国家审计经过30多年的发展，已经成为国家治理体系的重要组成部分，在促进国家治理体系和治理能力现代化中的作用日益凸显。审计的内涵和外延不断丰富，审计职能不断优化，审计影响力不断增强，审计的社会认可度和关注度不断提高。然而，在审计事业不断向前发展的同时，对审计权限的质疑也随之而来。对于审计边界质疑的回应和澄清，不仅可以消除社会公众、审计对象和相关单位的误解，营造良好的审计环境，更为重要的是，可以廓清审计人员的认识误区，增强理论自信和工作自信，提高其工作积极性、主动性和规范性。 审计边界的定义 从理论的角度来看，审计边界并没有明确的定义。本文将审计边界定义为履行审计职责的范围，包括审计职责及与履行审计职责相关的审计对象、审计内容、审计事项、审计方式方法的范围。通俗地讲，审计边界就是哪些事是审计应该或者可以干的，哪些领域、行业、单位、事项、内容是审计履行职责应该或者可以涉足的，哪些方式方法是审计可以运用的。 审计发挥作用以审计权力的运用为基础，审计通过运用检查、评价、建议、处理处罚、移送处理、结果公告等，促进公共权力机构合法、合规、有效行使权力。然而，审计权力本身也是一种“公权力”，若运用不当也具有侵害权力相对人合法权益的可能，因而应当合理界定审计权力运用的边界，在发挥审计作用的同时，保证审计权力在合理、合法的限度之内运行，这也是依法审计的应有之意。 影响审计边界的因素 对国家管理或者治理的现实需要。审计需求是产生审计供给的最大诱因。随着生产力发展，剩余产品丰富，有了保护组织成员人身和财产安全的需要，产生了国家和阶级。维持国家运行、维护统治阶级的利益需要聚集、管理、运用大量资源、物品和资金。由于国家规模和管理层级等原因，这些资源和财物的所有者或者占有者与经营管理者会出现分离，形成受托责任关系。受托责任关系的存在，产生了检查、评价、监督等履行受托责任的方式，进而产生了审计。可见，审计一开始就是适应国家管理和维护统治阶级利益现实需要的产物，而在现代，这种需要表现为执政党和政府对国家的有效管理或者治理。审计边界自然也应回应审计需求的变化，服务、服从于国家管理和治理的现实需要。 审计理论的发展变化。对审计能够做什么、应该做什么的认识受到审计理论的影响。审计理论反映的是人们对审计本质和规律的认识，它来自审计实践，又影响审计实践。不同的审计理论对审计本质有不同的解释，会影响人们对审计边界的认识。 审计特征的要求。独立性是审计的本质特征。独立性包括实质独立和形式独立两个方面。实质独立是指审计组织或者审计人员不受其他组织或者人员的左右，能够客观公正地开展工作，独立做出判断，形成审计意见。形式独立是指从第三方的角度看，审计组织或者审计人员在组织地位和相互关系上与监督对象相互独立，不存在利益冲突。审计独立性要求审计不能干预、替代被审计单位的管理，不能与被审计单位存在利益冲突，这实际上划定了审计与管理的边界、审计机关与审计对象的界限。除了独立性这一本质特征外，审计还有一个特征，即审计实质是一种归纳法，是以微观见宏观的监督活动。审计通过对审计事项的检查、核实、取证，归纳和推断出审计对象的总体特征、形成审计意见。审计结论的得出是以审计证据为基础，这是审计区别于单纯的统计和数据分析之所在。 审计的比较优势。审计是经济监督部门，但从国家层面看，履行经济监督职责的不仅有审计机关，还有财政监督部门、税务监督部门、基本建设管理部门等。之所以设立审计部门，是因为审计与其他经济监督部门相比具有特殊的比较优势，包括审计的独立性、审计监督的综合性以及审计对信息的增信能力。审计监督的独立性增强了审计的客观公正性和审计结果的可信性。同时，审计是一种综合监督，可以跨地区、跨部门、跨领域、跨行业、跨专业开展工作，这种综合监督是大多数行业、部门监督所不具备的。而审计以微观见宏观的增信能力，降低了信息的不对称性。审计的这些比较优势，使得存在各种部门、行业监督的同时，仍然能够发挥不可替代的作用。同时，从有效利用公共资源的角度，审计边界也应该限定在具有比较优势的领域。 审计能力。审计能力决定了审计能够达到的最大可能边界。现实中，由于审计具有诸多比较优势和良好的声誉，党和国家以及社会公众对审计寄予很高的期望。而审计能力是动态变化的，过去或者现在不具备条件的、不适合审计的对象、事项、领域，不适合审计运用的方法和技巧，随着社会环境、法律环境、人员素质、技术条件的变化，可能逐渐适宜开展审计或者适宜审计利用，审计边界自然也就随之改变。如审计全覆盖在计算机技术不发达和电子数据环境未建立的情况下很难实现，但随着计算机的普及和电子数据的完善，在某些领域、部门或者行业开展审计全覆盖已经变得可行。 相关法律法规和政策。我国经济社会发展正处于转型期，对审计的需求处于不断变动之中。而法律法规具有相对稳定性，有时跟不上审计需求的变化。为了暂时消除法律法规的滞后性，党和国家有时会通过政策文件赋予审计新的职能，拓宽审计边界，如《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》将审计范围扩大到所有的公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等。随着条件逐步成熟，最终需要通过修订完善法律法规为依法审计提供依据。
