党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，向社会科学领域提出了一系列重大理论与实践问题，相关学科如政治学、法学、经济学等领域都涌现了围绕国家治理现代化问题的理论研究。国家审计作为一项政治制度安排，在国家经济、社会等治理中发挥重要作用。深化对国家审计运行规律的认识，推动国家审计更好地服务于国家治理，是现时期审计理论发展的前沿问题。而综观现有文献，相关研究则主要集中在审计实务技术及规范层面，对国家审计的基础理论，特别是从内生性角度深化认识国家审计在国家治理体系和治理能力现代化中作用的研究尚不系统，由此限制了国家审计理论的发展及其对实践的指导。 现代意义的国家审计是检查监督制约公共权力运行和公共资源配置使用的实践活动。分析国家审计在国家治理中的地位和作用，首先需要探讨国家治理的本质内涵及其运行特征，以构筑国家审计分析的坚实基础。国家是一个组织，组织治理的本质不是正式的组织结构、严格的规章制度、职位权责，而是行动者之间的权力关系。国家治理的运转过程就是国家治理主体在一定的制度约束条件下争夺权力的过程，权力的配置和运行是国家的核心问题。基于此，本文试图从国家权力运行规律的理论视角，对国家审计在国家治理体系中的地位和作用进行研究，以期为国家审计实践发展提供理论指导。 二、分权视角下国家治理体系的理论分析 恩格斯指出，国家形成的本质是创设一种权力，即“社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”。国家权力的垄断性、资源的稀缺性、人的自利和权力膨胀的天然本性等，决定权力问题是管理国家的核心问题。从来源看，国家权力来自于社会公众的权力让渡。私人让渡一部分权力形成公共权力，其初衷在于赋予第三方保护个体交易、实现社会发展和福利进步的权力。公共权力一旦形成，又会成为相对脱离于私人权力的自我运行主体。由此，任何国家都必须对国家所享有的公共权力的膨胀、异化、滥用等做出一定的限制，以实现国家稳定发展和社会福利进步。国家治理体系是管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的体制机制、法律法规安排。根据国家的权力本质理论，国家所有者及其代理人管理国家即是规范、限制和有效促进国家权力的行使。由此，国家治理体系即是围绕规范、限制和有效促进国家权力配置和运行所形成的国家制度体系。国家权力由权力代理人所行使。国家所有者及其代理人围绕权力选择和建立一系列制度，用制度规定权力代理人（行为主体）的目的任务，划定权力代理人的行为空间，从而能够综合利用强制性和非强制性力量监控权力主体有效地履行职责、利用所赋予的权力和治理资源提供治理服务，达成国家目标。历史文化传统、社会生产关系发展水平和阶段等导致国家权力的内容、形式等不同，相应的国家治理体系也有所不同。优良的国家治理体系能够有效控制国家权力运行偏离国家集权的本质目的，提高公共权力的运行规范水平和效率效果，构建和维护良好的社会秩序，增进社会福利。因此，可以通过对国家权力及其运行的深入分析来探究国家治理体系的建设。 权力是一种具有巨大的强制性与排他性，能够自我膨胀自我扩张并通过自身运行实现主体利益的力量。集权是国家权力的根本特征，国家权力的行使又必然由分散的个体实施。由此，国家权力形成后，其核心问题是如何在社会成员间配置权力以及如何控制权力运行。国家权力配置即是对集中的国家权力通过将不同类型权力授予不同主体执行的方式进行分权，以形成相互制约稳定的权力结构和平衡的权力关系。分权下的每个权力主体或机构都有对抗其他权力主体的措施，权力主体也都想尽可能维护己方利益，并试图最大化运用权力。西方传统的分权制衡更多的是基于纯粹分权理论，强调立法、司法和行政权严格划分职能基础上的完全分离，且受到了来自理论和实践日益增多的质疑。首先，现代国家职能部门拥有经典分权中三权的两权或是更多的权力，而这种权力的交叉、重叠显然是实践所必需的，如美国最高法院判例法的司法立法实践。其次，“三权”在社会事务管理实践中有时很难清晰界定，单一考虑国家权力制度一极并没有实践意义。现代国家制度通常包括孟德斯鸠的两个或三个的权力类型，很少有单一的立法、或实际上单一司法制度，典型司法制度包含许多相互联系的司法主体。再次，马克思主义认为，国家权力包括政治权力和财产权力。福利国家建设、官僚机构规模的不断扩大等，使得财产权力在现代国家运转中的重要性日益突出，而传统分权制衡理论对财产权力的监督制约则没有足够重视。经典分权理论认为，政府部门之间的掣肘和政治斗争，有助于检查任何一个部门权力的过度或滥用。因此，分权在某种程度上是以降低权力运行效率为代价的。分权只有当被适当地设计方能发挥作用，如果它制造了“公共泳池”（common pool）问题，就是有害的。从实践角度看，特别是中国传统独立监督权的实践看，监督权作为国家权力结构的一个重要构成部分，能够制约权力的同时确保集权意志的实现，已成为国家权力分权的一个重要组成部分。由此，从权力的天然属性看，国家权力配置中，需要设计一定的监督制约机制，以确保政治和财产权力运行安全有效。国家治理体系所包含的一个层面内容就是制度化国家权力配置分权，监督权制度是国家治理中制度化国家权力结构的基础构成。 分权形成的权力结构只是国家权力安全有效运行的一个基础。国家机器的运转或者说运用国家管理社会事务，是作为权力代理人的权力主体利用被赋予的公共权力完成的。权力主体可能试图追求自己的利益，或以公共福利为代价来服务权力主体的私人利益。国家权力运行中，官僚制是一种理想化的模式，是对人们执行权威的最理性方式，也是降低权力任意专断的最好方法。从经济学角度看，官僚体制下的权力运行过程中，执行公共权力的权力主体的权力运行决策成本具有外部性，公共权力执行人往往会做出一些低效率决策，表现为权力异化、腐败等，由此产生了监督问责需求。社会福利目标多样化差异化、法律制度的不完全契约性质等，也决定了公共权力执行人拥有法定权力行使的自由裁量权。自由裁量权行使的适当性也会影响公共权力运行的效率效果，确保这些自由裁量权的适当使用，也要求引入有效的监督问责机制。即便是专制国家，出于管理需要，也必然会出现分权。管理分权提高了效率，但也会造成偏离国家集权或者说创设国家权力的初衷的行为倾向。因此，国家权力运行中需要设计一定的监督机制，确保权力结构的目标实现和权力运行安全有效。从权力运行规律来看，分离决策权、执行权和监督权，能够使得权力之间相互牵制和协调平衡。监督，归根到底，是一种特殊的权力制约关系，是权力授受关系的重要体现，也就是委托权对受托权的监察和督促。因此，管理国家需要制度化权力运行中的监督制约权，监督权制度是国家治理中制度化国家权力运行的重要构成部分。
